2016-01-12
2015年10月29日，十八届五中全会一致通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《十三五建议》），其中，《十三五建议》中关于建立更加公平更可持续的社会保障制度方面提到“实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制”引起了笔者的关注。实际上，早在2010年，《中华人民共和国社会保险法》中就首次明确提出“基本养老保险基金逐步实现全国统筹”，《十二五建议》和纲要中也提到“实现基础养老金全国统筹”，十八届三中全会再次提到“实现基础养老金全国统筹”，五年过去了，从提法上的变化来看，我们看到了基础养老金全国统筹的决心，也看到了基础养老金全国统筹的实施方向，即首先实现城镇职工基本养老保险的基础养老金全国统筹，再实现城乡居民的基础养老金全国统筹。
基础养老金全国统筹是一项非常复杂的系统工程，需要系统而又全面的顶层设计，在实施过程中会遇到一些技术难题和阻碍力量，这是很正常的，改革需要“壮士断腕”的决心、勇气和智慧去破除这些难题和障碍。面对着人口老龄化高峰的临近和各省养老基金收支情况的巨大差异，笔者认为实现基础养老金全国统筹具有必要性和紧迫性，需要进入“加速”通道。
首先，对于整个国家而言，从其长远发展来说，实现基础养老金全国统筹更加有利。第一，实现基础养老金全国统筹可以在更大范围和程度上坚持精算平衡，大数法能最有效地发挥作用；第二，可以提高参保人员缴费的积极性，提高遵缴率，稳定收入来源，提高缴费总量，有助于实现养老保险的全覆盖，使得劳动者在退休时“老有所养”，从而有利于构建和谐社会；第三，在省级统筹下，投资渠道往往单一，一般存放在银行或购买国债，资金收益较低，甚至为负（除去通货膨胀率），资金利用效率较低，管理成本较高，如果能够实现基础养老金全国统筹，则可以有效发挥基金的规模效应和成本管理效应，增强基金的抗风险能力，拓展基金的投资渠道，提高基金的投资回报率，从而在一定程度上可以缓解基金的支付压力；第四，可以在全国范围内实现资金余缺调剂，可以有效化解不同地区的负担比差异，解决流动性障碍，有效地分散风险，切实发挥基金的统筹共济功能，增强养老保险的公平性，促进养老保险的可持续发展；第五，可以解决劳动力跨地区间的自由流动，实现人力资源的优化配置，促进生产力的发展；第六，有助于缓解大城市的人群聚集和拥挤现象，缩小地区间的经济发展差异，有助于城镇化建设。此外，对于推动多个城市和区域协调共同发展有着重要的意义；第七，可以推动其他方面的改革，如教育公平性和户籍制度改革等方面。
其次，对于劳动者而言，尽管很多用人单位都给自己办理了养老保险，但是，由于基本养老保险的统筹层次较低，使得转移接续存在诸多限制条件或根本无法接续，部分劳动者在跨区域就业或回家乡后，由于原先缴纳的基础养老金不能接续，使得这部分缴纳的基础养老金被当地社保部门充公，造成了权利和义务的不对等，影响了公平性，挫伤了劳动者工作和缴费的积极性，有的劳动者不得不在同一个地区工作到缴费期满或退休后才选择到另外一个地区生活。显然，这极大地限制了劳动者跨地区的自由流动，有的家庭因此而长期分居两地，影响了劳动者幸福指数的提高。因此，劳动者对实现基础养老金全国统筹是非常的期盼。
最后，根据联合国人口司估计，2015年，世界人口中65岁及以上人口所占的比例为8.3%，我国这一比例为9.6%，超过了世界平均水平，到2025年，我国这一比例为14.2%，将进入“深度老龄化社会”，而到2034年，这一比例将达到20.4%，我国将进入“超级老龄化社会”。人口老龄化程度的不断提高，再加上区域经济发展不平衡所引起的劳动力流动地区集聚现象，使得我国养老金总体收支缺口迅速增加和地区养老金收支结余差异迅速扩大。例如，根据财政部、人力资源社会保障部和国家卫生计生委关于2014年全国社会保险基金决算的报告显示，剔除财政补贴收入、利息收入等其他收入，企业职工基本养老保险费收入为18726亿元，基本养老金支出19045亿元，收支相抵为负319亿，而在2013年，该项收支差额还为正912亿元（2004年至2013年，我国职工养老保险收入年度收支一直盈余），收支缺口的提前来临使得养老保险的可持续性受到极大挑战。另外，在2014年各省城镇职工养老金收支方面，根据《党的十八届五中全会建议学习辅导百问》透露，扣除财政补贴后，企业职工基本养老保险基金收不抵支的省份达到22个，而这一数字在2011年为12个，与此同时，一些省份结余比较充分。例如，2014年，广东省养老金累计结余高达5400亿左右，居全国之首，还有江苏、浙江、北京、山东、上海、四川和辽宁等累计结余也比较充分。由此看来，人口老龄化程度的迅速提高和地区间养老金收支不平衡而导致的资金余缺调剂难题急需要全国统筹。如果在这一问题上，地方政府还各自为政，那么随着人口老龄化程度的进一步加深就会使得这一问题更加突出，时间越长，解决这一问题的难度则会更大。因此，基础养老金全国统筹需要进入“加速”通道。
基础养老金主要保障退休人员的基本生活，笔者认为在实施过程中应该尽快建立全国统一的缴费基础和缴费费率，以实现全国统收统支。当然，可以设定一个过渡期，但时间不易过长。而基础养老金缴费费率可以降低一点（目前统筹部分是20%），这样可以减轻企业的负担，降低企业的生产成本，促进就业和企业创新。毕竟，从长期来看，企业得到发展才能实现经济增长，经济增长又有助于缓解养老金支付压力。同时考虑到地区经济发展水平的差异，政府应健全激励机制，激励个人和企业根据当地经济水平大力发展职业年金和企业年金，完善职工养老保险个人账户制度，发展商业养老保险。此外，还应配套相应的政策，如出台渐进式延迟退休年龄政策和个人税收递延型商业养老保险等。还可考虑要划转部分国有资本充实社保基金，保障全国统筹后的基本待遇不降低。
改革的时间表不宜拖得过长，十三五是全面建设小康的关键时期，如果能在十三五期间实现职工基础养老金全国统筹，意义重大。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第513期，2016年1月12日
