2010年5月20日
，保监会正式宣布了《保险公司股权管理办法》，并将于
2010年6月10日
开始实施。仔细研读《保险公司股权管理办法》，其中蕴含的依法监管原则与赋予监管者的自由裁量权问题引起了笔者的兴趣。
依法监管是实现保险监管有效性的保证，而要真正实现依法监管，最根本的是要健全监管法制。在保险公司股权管理方面，我国保监会一直非常重视监管立法的创新，2000年以来先后发布了《向保险公司投资入股管理暂行规定》、《关于规范中资保险公司吸收外资参股有关事项的通知》等规章和文件；2006年《公司法》和2009年《保险法》对于公司设立、股东人数、股东资格和股权变更等制度做出了新的规定，保险公司股权管理监管的法制建设得以加强。
但近年来，随着我国保险业的快速发展，保险公司资本构成和股权结构多样化特征日益明显，股权流动和股权交易日趋频繁，以及股权拍卖、质押、冻结、强制执行等新情况、新问题的出现，迫切要求进一步落实和细化《保险法》。因此，当前背景下，保监会适时出台《保险公司股权管理办法》，就股东资格、投资入股、股权变更及材料申报等做出全面系统的规定，将为保监会更好地开展保险公司股权监管提供基本法律依据。《保险公司股权管理办法》的出台和实施是依法监管原则在保险监管领域的直接体现。
为顺应近年来保险公司股权发展的趋势，《保险公司股权管理办法》在制定的过程中，体现了“最佳实践”、遵循市场规律、尊重商业选择的原则。如删除了以往法规中行政管理性的条款，在股东持股时间、股权转让程序和单一股东持股比例等方面给予市场更多的灵活度，在股权交易价格上不干预，体现了对股东和公司选择权的尊重。这其中重大突破之一体现在对单一股东持股比例上限的规定上。《保险公司股权管理办法》虽然延续了以往的政策要求，规定保险公司单个股东（包括关联方）出资或者持股比例不得超过保险公司注册资本的20%，但同时指出在坚持战略投资、优化治理结构、避免恶性同业竞争、维护稳健发展的原则下，经批准可以不受上述持股比例的限制，从而赋予保监会在实际审批工作中的裁量权，以便灵活操作。
这里我们有必要探讨一下依法监管原则与赋予监管者行政自由裁量权之间的关系。表面上来看，二者似乎是矛盾的，依法监管理应要求限制监管者的自由裁量权。但实质上，赋予监管者行政自由裁量权并未违背依法监管原则，而是提升行政监管效率的必要手段，有利于在保证监管法律法规连续性、有效性的同时，使监管者在复杂多变的现实监管问题面前灵活果断地做出判断决策，提升监管效率，实现监管目标。以保险公司单一股东持股比例是否可突破20%这一自由裁量权为例，从总体上考虑，这项政策的调整将有利于吸引更多的社会优质资本入股保险业，减少保险公司因股权过于分散而引起的控制权之争，有利于减少个别资本的隐蔽持股现象。尽管如此，我们仍然要清醒地认识到，自由裁量权的赋予和行使又尤如一把“双刃剑”，不仅对监管者的行政能力提出了更高的要求，而且若该裁量权力执行不当，可能导致保险监管偏离法治轨道而失去其应有的意义。
首先，从金融监管经济学的基本理论出发，政府介入市场，用权力配置资源，其结果会产生各种各样的额外收益点，即权力导致的“租金”，进而会诱导寻租活动的产生，而寻租活动的存在往往导致社会经济资源配置的扭曲，影响社会政策的有效实施。赋予监督者行政自由裁量权的结果同样是创设了“租金”，进而因为“寻租”行为的存在，金融监管的公平与效率将遭到破坏，可能使监管成本大于监管收益，带来金融监管的失灵和社会效率的损失，并损害政府的公信力。
其次，从这一自由裁量权的执行层面看，如何有效确定“优质资本”是一大挑战。虽然《保险公司股权管理办法》第十五条对“主要股东”限定了三个条件，即具有持续出资能力，最近三个会计年度连续盈利；具有较强的资金实力，净资产不低于人民币2亿元；信誉良好，在本行业处于领先地位。但这里的“持续出资能力”、“较强资金实力”、“信誉良好”等条件的界定和把控本身就是一个比较复杂的问题，需要监管者投入更多的研判成本对各种来源渠道社会资本的质量做出评估，评估的结果甚至会部分地倚赖于被监管的保险公司与社会审计部门的诚信，因而监管者“误判”的风险不可避免。
而且，在当前经济形势下，国有资本按政策要求正逐步退出房地产行业，部分民间资本由于房地产行业利润空间的压缩也在积极寻找其他投资领域。保险业属于我国的“朝阳产业”，未来发展空间尤其广阔。因此，此次《保险公司股权管理办法》对单一股东持股比例的调整必然吸引更多的社会资本进入保险行业。但今后是否会由此而出现“一股独大”从而威胁股权分散制衡的情况？是否会因此出现主要股东伤害少数股东权益的情况？是否会出现不利于保障保险公司资产安全和损害被保险人利益的情况？倘若不能避免这些情况的出现，那么将可能直接影响到我国保险公司经营的稳健性，增加我国保险行业风险控制的难度。
在依法监管不断完善保险监管法制的同时，赋予监管者一定的自由裁量权，从理论上有利于增强保险监管的科学性和有效性，是我国保险监管进一步走向成熟的表现，但同时自由裁量权的赋予，使监管者承担了更大的监管责任和决策风险。因而，在《保险公司股权管理办法》出台后，如何在进一步加强对保险公司股权依法监管的同时，使保险公司的经营“受控而不死”，使监督者的自由裁量权“可用而不滥”，是下一步在配套监管政策方面需要重点思考的问题。
2010-06-09
