不论贫富或贵贱，我们终将衰老，这是永恒的生命规律。老有所养，具有普世价值，既为道德所倡导，更受法律保障。“老吾老，以及人之老”，是圣人的道德准范之一，但随着国家公共职能增强，养老保险成为由法律保障的一种基本社会权利，德国1889年《养老保险法》就是用法律保障人们老有所养的权利。我国宪法、劳动合同法都对养老保险制度作了概括性规定。
10月28日
通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称为“社会保险法”）建构的碎片化养老保险制度，虽规定了养老保险权利，但其公正性和可操作性还存在争议。
我国社会保险法在保障公民养老保险权利方面，做了建设性规定，主要体现为：（1）遵守“广覆盖”的方针，设立多种社会养老保险产品，力求让更多的人享有社会养老保险权（第10条、第20-22条）。（2）明确规定了政府在养老保险中的最后责任（第13条、第71条）。（3）规定跨区就业情形下基本养老保险的转移接续办法及保险金的计付方式。（4）描绘了基本养老保险逐步实施全国统筹（第64条）的蓝图等。尽管基本养老保险远景似乎一片光明，但无法忽视当下社会养老保险制度存在的诸多问题。
第一，基本养老保险制度缺乏统一性。基本养老保险制度被地域分割、身份分割，导致该制度在适用地域和适用对象方面丧失了统一性。地域分割主要是由统筹层次过低造成的。社会保险法第5条规定，统筹层次以县级以上人民政府为基础。由于大部分县级财政脆弱，主要体现为“土地财政或拆迁财政”，其承载的事权过多，难以再承受巨额的基本养老保险补贴，这将导致基本养老保险权的实现缺乏物质保障，尽管社会保险法第71条规定：“国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂……”全国社会保障基金是否对县级地方社会保障基金支出进行补充、调剂，如何进行补充、调剂？对此社会保险法没有做出明确规定。大部分县级以上人民政府为应对基本养老保险等开支，可能会导致城市违法拆迁或农村土地违法征收愈演愈烈，导致基层政权与普通民众对立加剧。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”20年过去了，社会保险法仍规定基本养老保险实施县级以上人民政府统筹，因此，我们可以推测，社会保险法第64条规定的“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”的具体时间，将在遥远的未来；如果该具体时间在不远的将来，那么，我们目前为建立县级统筹配套制度而产生的巨额开支，可能因实现国家统筹而付之东流，造成巨额的资源浪费。
“身份分割”是指根据被保险人的身份不同，分别适用不同的养老保险制度，即基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、公务员养老保险制度和事业单位养老保险制度（后两种是否实行存议）。在市场经济体制下，个人的身份在不断变换，现有的个人信息系统难以识别兼具多种身份的被保险人，即使能识别，其运行成本也是非常高昂的。社会保险法第58条规定：“国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份号码。”该法第75条规定：“全国社会保险信息系统按照国家统一规划，由县级以上人民政府按照分级负责的原则共同建设。”通过建立全国社保信息共享平台，或许能有效防范具有多重身份的被保险人享受多重养老保险，但是，在判断他/她应以哪种身份享有何种养老保险时，难免在实务中会发生诸多争议。身份分割，增加了被保险人身份识别的成本，同时也为户籍制度改革设置了障碍。
第二，可操作性不强。就社会关注度而言，社会保险法不如当年的劳动合同法，其主要原因是社会保险法的规定过于概括，其养老保险制度对老百姓到底产生什么样的直接影响，无法直接预测，尚需期待未来诸多的行政立法、“秘密政策”或司法解释。按照法律规范的逻辑结构，严格地说，我国的社会保险法不能被称之为“法”，充其量是政策宣示，缺乏可操作性。例如，养老保险的缴费基数和费率、减免养老保险费的法定情形、养老保险金的计算公式或计算依据等，这些涉及被保险人权利义务部分没有明确规定在社会保险法中。美国属于判例法国家，但是，在涉及公权力限制和民生方面的立法，大多是通过成文法方式进行详尽的规定，例如1935年通过的《社会保险法》。
关于养老保险费的征收机构，社会保险法第59条第2款规定：社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。现行的社会保险费征收机构为社保部门或税务部门，各地不一，之所以如此，是因为部门之间争利，社会保险法通过授权国务院行政立法，能否扭转1999年国务院《社会保险费征缴暂行条例》规定的双重征缴模式，颇受怀疑。《贝弗里奇报告》指出，建立社会保险制度应遵循三条原则，前两条是：在规划未来时既要充分利用过去积累的丰富经验，又不要被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制；应当把社会保险看成促进社会进步的系列政策之一。这对决策者们确有启示作用。此外，社会保险监督委员会虚置，主要监管职能、日常事务管理和社保经办均集中于人力资源与社会保障行政管理机构，导致社会保险管理体制的制衡机制缺失，养老保险基金安全缺少有效制度保障。
第三，基本养老保险的公正性保障缺失。现行的社会养老保险的种类包括基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险。社会保险法第10条规定，职工、无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险，其他主体只能参保新型农村社会养老保险或城镇居民养老保险。三者间的养老金水平如不平衡，将违反公正性要求。基本养老保险制度体现社会公共利益，其核心制度被授权给具有部门利益诉求的行政立法，该授权的正当性和制度的公正性保障值得商榷。
我们在优雅中老去，有尊严地逝去，是养老保险制度的理念。践行这种理念，既是社会保险法的宗旨之一，也是每一位决策者应尽之责；实现这种理念，既依赖于社会保险法的完善，更依赖于决策者的人本取向！或许，养老保险制度的现代化进程，仍受制于我们受启蒙的程度！
2010-12-1
