2011-11-23
近几年，世界金融危机爆发之后，全球范围内的金融消费者权益保护工作日渐兴起。2011年10月，中国保监会保险消费者权益保护局正式成立，消费者权益保护被提上保险监管的重要议事日程。虽然中国强调保险消费者权益保护的背景与国际上有所不同，但鉴于保险消费者权益侵害的严峻现实，应当说，当前在中国的保险监管机构中，设立专门的部门来负责消费者权益保护工作，正当其时。
不需罗列调查数据，仅凭我们“道听途说”的生活经验就可以初步判断，中国保险消费者权益侵害问题十分严重！造成这种现象的原因是多方面的，这其中可能有需求方即保险消费者的理解和认知局限的原因，比如因为保险知识欠缺，所以容易想当然或者被误导。但必须正视的是，造成保险消费者权益侵害主要还是供给方和监管方的原因。
供给方（保险公司及其代理人）的原因主要是保险产品缺陷和服务缺陷。从产品缺陷看，包括其一，产品设计缺陷，如产品设计中的保险责任、责任免除和赔偿处理的设计不当，应当包含在保险责任范围之内的风险未被纳入；其二，产品定价缺陷，我们认为，赔付率过低的产品是“不道德”的产品，费用率过高的产品是“资源浪费”的产品。从服务缺陷看，包括其一，在销售环节，销售误导，夸大收益，风险提示不足；其二，在核保环节，未尽审慎义务；其三，在理赔环节，拖延，惜赔，甚至无理拒赔。需要强调的是，在理赔环节是否应赔不能单纯教条地基于合同，而应基于整体流程（包括产品设计、销售、核保等）来进行判断，比如有一项风险虽然在合同中属于责任免除范围，但是保险公司在产品设计和销售时，让消费者误认为属于保险责任，且在核保环节保险公司也未尽审慎义务，那么对此就不能简单地一拒了之了。此外，保险消费者权益侵害，监管方也难辞其咎。这方面我们需要认真思考两个问题：第一，在监管理念上，我们是保护保险消费者还是保护保险公司？第二，在监管政策上，是否存在对消费者保护重视不够、落实不够、监管不力的问题？
世界金融危机之后，金融消费者保护成为热门议题，许多国际组织（如二十国集团、经合组织、世界银行、国际消费者联盟等）和典型国家地区（如美国、英国、中国台湾地区等）的做法和经验值得中国保险业关注和借鉴。二十国集团于2011年10月发布了“二十国集团金融消费者保护高层原则”，包括法律和监管框架等十项内容。美国2010年7月通过《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，建立联邦保险办公室和消费者金融保护局，其核心即是金融改革和消费者保护。英国2010年6月通过的金融监管改革方案决定新设立消费者保护和市场管理局，后更名为金融行为准则局，负责监管所有金融服务行为，保护金融消费者。台湾地区2011年6月通过《金融消费者保护法》，就金融机构在金融消费者保护方面的基本义务、设置专业和独立的金融消费争议处理机构及金融消费争议处理程序和赔偿问题做出了法律规范。
关于保险消费者权益保护，我们提出五个基本理念：（1）保险消费者保护是保险业持续发展的基础。二者短期有矛盾，但长期相一致。（2）保险监管的最大职责是保护保险消费者的合法权益，而不是推动保险业的发展。因为存在市场失灵，保险消费者是相对弱势群体，所以需要政府保护。保险业对经济社会发展的可能破坏作用，不是体现在保费增速放缓上，而是体现在偿付能力不足、销售误导、理赔纠纷等保险消费者权益侵害问题上。（3）公众保险消费教育是保险消费者保护的重要防线。要用专业知识武装消费者，让消费者增强自我保护能力。（4）正确把握保险消费者保护与反保险欺诈的关系。不保护保险消费者中的少数保险欺诈者的“权益”，实际是对大多数保险消费者的保护。（5）保险消费者保护应避免矫枉过正。合规有成本，监管有成本，最终可能还是转嫁给消费者，“复杂的规矩未必成就完美的方圆”。只有当监管的社会效益高于企业合规成本和监管成本之和，从社会总福利的角度看，才是理性的选择。
具体到中国的保险消费者权益保护，我们初步提出七个方面的政策建议。第一，在监管框架方面，因为保险监管机构的根本职责是消费者权益保护，保监会许多部门的工作都与此有关，所以，应当清晰划定新成立的保险消费者权益保护局与保监会其他相关部门的关系，既有清晰分工，又要高效协作。第二，在监管内容方面，偿付能力监管、公司治理监管和市场行为监管对于保险消费者保护都很重要，但在此要特别强调市场行为监管，这是一项关系保险消费者保护的长期重要的常规工作，在这方面要重视标本兼治（如梳理和纠正经监管机构审批或备案的保险产品中可能存在的侵害保险消费者权益的问题），要重视顶层制度设计（如保险营销员制度改革）。第三，在监管策略方面，在问题普遍泛滥的情况下，监管应注意抓大放小、整合规矩、奖惩分明。一方面抓主要矛盾，因为大道至简，只有简单明了，才能扼住要害；另一方面避免“政出多门”，提高“规矩”的合理性和科学性；同时在此基础上，对不合规行为确保处罚到位，让违规者付出代价，培育行业合规文化。第四，在行业自律方面，应努力达成自律共识，避免“公地悲剧”；要关注中小保险公司的诉求，避免“多数人的暴政”；要让自律公约成为“可信的承诺”，而非一纸空文。第五，在反保险欺诈方面，要提高识别欺诈的能力，减少“错疑”的概率，努力避免因反保险欺诈而损害消费者的合法权益。第六，在专家咨询方面，可考虑设立中国保监会专家咨询委员会，邀请学界和业界专家参与，出台重要政策之前先征求专家意见，充分讨论论证，避免政策错误。台湾地区在这方面有很多经验值得借鉴。第七，在公众教育方面，建议针对中国保险消费者权益侵害的当前突出问题，认真组织编写一本高质量的《保险消费者指南（手册）》，广为宣传，并与时俱进定期修订更新。
从当前国际趋势和国内现实情况看，保险消费者权益保护工作正当其时，社会公众对此寄予厚望！（完）
