2012-06-26
“延迟退休年龄”这个议题总是极具争议，通观全球，概莫能外。是不是要延迟退休，站在不同角度、不同立场，会得出截然不同的观点。支持者认为，伴随经济社会发展，人们的预期寿命不断延长，老龄化程度不断加深，无论是从有效利用劳动力资源的角度来看，还是从人生价值实现的视角而言，理应上调退休年龄。更何况，各国退休年龄调整也的确是顺应长寿趋势例而为之。例如，有研究显示，到2050年，OECD国家的平均养老金领取年龄将提高到65岁，相对于2010年水平，男性和女性的法定退休年龄分别会推迟2.5和4年；而在同一时期，男性和女性在退休时的平均余命分别会上升3和2.5年。但反对者坚持，延迟退休会给劳动密集型行业劳动者以及低收入群体造成重大伤害，结果有失公允，而且有政府违背契约之嫌，不宜推进。这样的反对规模不容小觑，前些日子人社部刚刚发出讨论延退政策的信号，便遭遇了近乎一边倒的反对声潮，在近两年的欧洲更是引发了大范围的示威抗议活动。
那么，明知阻力不小，为什么延迟退休年龄这个话题仍然要被反复提到桌面上来呢？原因很简单，在“未富先老”的挑战面前，我们似乎应对乏术。
首先，因为改革所采取的路径特殊，社会养老保险体系历史欠账较多，“增流”压力巨大。中国社会养老保险制度采用的是渐进式的改革路径。从覆盖的广度来看，先解决原体制内人员的养老保险问题，再逐步惠及体制外人员，随着转型的逐渐深化，非国有经济部门就业人员不断增加，加之人口老龄化和家庭结构小型化的趋势不断增强，体制外人员的养老保障问题日益突出，才逐步开始针对不同人群制定相应的社会养老保险政策；从政策的设计方针来看，缺乏针对中国结构变革的基础分析和养老保险制度整体建设的长远考虑，其目标和模式是在实践中不断调整、逐渐明确下来的，更多地着眼于满足短期社会政策目标的需要、包括平衡各个不同职能部门的不同要求。其结果，以身份为基础的分割型制度有失公允，转轨成本的分担机制欠缺公平，“体制外”群体受损大，历史欠账多，并日益集中地凸显出来，社会养老保险制度改革的“民生”含义越来越强，进而导致“增流”压力巨大。
其次，“强政府”态势的支撑基础逐渐丧失，财政压力将迅速显现，“开源”日益困难。改革以来，巨大的转轨成本、加上制度运行的低效率，使得“统账结合”的制度模式只是徒有虚名，其运行效果更接近于现收现付制；而且，人口老龄化已经成为不可逆转之势，城镇职工基本养老保险所覆盖的在职职工的老年负担率长期维持在较高水平，“十二五”期间虽出现了降低的势头（主要是因为企业部门职工提前退休的状况得以抑制），但仍然维持在32%以上。无论是出于弥补转轨成本和资金缺口的现实诉求，还是出于对“体制外”群体民生状况的关注，社会养老保险制度的实际发展过程中，实际上呈现出越来越明显的“强政府”态势。从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，财政补贴规模迅速扩大。2007年各级财政对城镇基本养老保险基金的补贴金额为1096亿元，到2011年已经迅速扩张到2272亿元，四年间翻了一番还多。不过，这在过去并没有构成明显的财政压力――受益于经济的高速增长，“十一五”期间我国财政收入的平均增长率高达21.3%。但是，鉴于世界经济复苏步伐显著放缓、我国经济增速降低、经济结构转型推进，可以预见未来的财政收入增速将不复从前。
2012年6月11日
，财政部公布1-5月财政收支状况显示，5月全国财政收入扣除汇算清缴因素后，当月财政收入增长近5%左右（其中税收收入增长4%左右），增速较4月再降近两个百分点，这主要受经济增长趋缓、价格涨幅回落、企业利润下降、实施结构性减税等因素影响。与此同时，为应对经济减速压力所采取的扩张性财政政策也在促使财政开支提高。数据显示，中国的财政赤字规模已经从2008年的1262亿元扩张到2010年的6772亿元。国内国外经济增速放缓、人口老龄化、人口红利消失等多重因素叠加起来，必然会造成极大的财政压力。
重重压力叠加之下，似乎只有两条路可走。第一种思路是延续“强政府”的态势，坚持过去的退休政策和养老金水平调整规律，其结果，如果没有经济快速增长作为支撑，也没有一个或一组贸易伙伴能持续为我们提供物美价廉的商品，最终只能接受赤字的增加和通货膨胀的恶果。第二种方法是“节流”，压缩给付水平，降低参保待遇，其过程虽然痛苦，对经济社会的伤害却相对较小，其中，延迟退休既顺应人口规律，又能起到立竿见影的效果，自然会进入决策者视野。但是，正如前文所述，与欧洲国家高福利政策难以为继的时代背景不同，中国的养老保险制度改革进行到今天，面临更复杂的形势。如何进一步打破社会养老保险体系身份分割的不公平格局、大多数人的利益目标怎么样能不被部门利益或既得利益集团的考虑所替代、如何促进基本养老保险制度可持续发展并提高运行效率等等问题，开始迅速表面化，中国的养老保险制度改革已经进入了“深水区”。在这样的背景下，对弱势“体制外”群体的负面含义，自然让“延迟退休”成为前进道路上的“火药桶”。可以说，养老制度改革在当前阶段所面临的首要问题是如何在框架性的层面上保证实现社会公平，其次是如何利用技术手段和途径提升养老保险体系的生产效率，比如，如何提高养老保险基金运行绩效，如何提供恰当的激励以促进参保，等等；延迟退休等制度参量的调整，优先级要更靠后一些。
一言以概之，延迟退休年龄固然是长期趋势，但却不应该成为现阶段的首要议题。《老子・道德经》有云，“治大国，若烹小鲜”，其含义隽永：一是不宜时常翻动。所谓思想有流派，学术重争鸣，对于延迟退休这类议题，讨论得再充分也不为过；而政策制定则不能偏执一见，更不能超前，需有充足的科学证据和民意基础。二是要掌握好火候，要在合适的时机推出“有为”之策。三是“煎之即好”，只需“以道莅天下”，确保公共政策的协调性，一方面让各类政策所指向的社会利益与价值相协调，另一方面要让政策系统中各层次、各类型的政策相协调，进而才能提升政府公信力和制度的公平性。如此一来，方能更为容易地取得社会共识，减轻改革阻力。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”355期，2012.6.26
