2012-12-25
上周一，中国社会科学院世界社保研究中心发布了《中国养老金发展报告2012》，针对我国养老基金地区失衡与财务可持续性进行了讨论。报告中提到，在2011年我国城镇企业职工基本养老保险的个人账户（以下简称“个人账户”）收支缺口加大，“空账”现象比2010年愈发严重，并对有关个人账户投资收益、给付方式和是否做实等问题进行了讨论。
我国个人账户制度的形成要追溯到15年前。1997年7月，为了深化企业职工养老保险制度的改革，保障离退休人员的基本生活，国务院发布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号），规定了个人账户的建立方法、缴费比例、计息方式和领取方式，从而为我国制定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案。在随后的2000年和2005年，国务院又先后发布了国发[2000]42号令和国发[2005]38号令来调整和完善企业职工基本养老保险制度。
目前，个人账户的缴费规模统一为本人月缴费工资的8%，领取标准为个人账户储蓄额除以计发月数，计发月数则根据职工退休时城镇人口的预期寿命和退休年龄等因素确定。职工或退休人员死亡时，其个人账户的个人缴费部分可以由亲属继承。在改革初始，我国的基本养老保险制度采取“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，个人账户的“空账”也因为“中人中办法”而产生。为了实现新老养老制度的平稳过渡，各个省市在实施改革时大多对“中人”（1998年养老制度改革前参加养老保险制度并在改革后领取养老金的职工）采用过渡性养老金账户化的方式。根据《2000年度劳动保障事业发展统计公报》上的数据推算，我国企业职工在1999年底参保的人数为8657万人。这部分人在个人账户并无实际的缴费和资金，但存在个人账户的记账额。这使得我国个人账户在改革初期便形成了“空账”。之后，因为现行制度对社会统筹和个人账户部分的“混账”运行，造成了统筹账户对个人账户的不断透支和挪用，加之个人账户的计发方式存在一定问题，使得个人账户“空账”额度逐渐加大。
鉴于“空账”的存在和恶化，社会上要求个人账户做实的呼声愈发强烈。大家都意识到“空账“问题如果不尽快解决，将会严重地影响到我国整体养老制度的稳健和可持续性。为了解决个人账户的“空账”问题，从2001年开始我国也先后在辽宁和黑龙江等省份试点，但效果十分不理想，“空账”现象不仅未被解决，反而有放大的趋势。笔者认为，这其中的原因是由于我国现阶段做实个人账户的条件仍然不足。
首先，我国的基本养老保险的统筹层次依然不够高。虽然我国目前的基本养老保险已经基本实现省级统筹，基金管理水平有所提高，风险防范能力也有提高。但是，因为不同省市的人口年龄结构存在着很大的差异，基金管理水平也参差不齐，这使得某些省市的基金收益率较高，结余不断增加，而某些省市却需要长期依靠国家财政补贴。因此，将统筹层次提高至全国，由统一的机构来管理个人账户的运营是做实个人账户的前提。
其次，个人账户的计发月数和给付方式存在很大问题。尽管目前的计发月数根据退休年龄的不同进行调整，但其计算方式过于简单，不符合精算公平性。而且制度规定，在退休人员死亡时个人账户的剩余部分可以继承。这使得个人账户的实际支出要远高于其累积金额。如果按照现有制度做实个人账户，必然会造成个人账户基金的入不敷出，大幅亏损。
最后，个人账户的投资收益率过低。根据规定，个人账户的记账利率不得低于银行一年期的存款利率，各省市目前大多是采用银行加权的年平均存款利率来记账。例如，北京市社保局的公告中表明，北京市2011年个人账户的年名义记账利率为3.28%，折算月实际利率为2.70％。，与同期的一年期存款利率类似。考虑到个人账户均为长期投资，这一利率明显偏低。此时做实个人账户，会使得大额度的资金长期以低收益率投资，造成极度的资源浪费。因此，在我国现有的情况下，利用做实个人账户来尽快解决“空账”问题并不是最优的选择。
虽然做实个人账户，采用完全积累制的养老体系可以更好地应对我国老龄化加剧的问题，但在现阶段，做实个人账户的条件仍然不成熟。笔者认为，可以考虑采取其他方式来调整和完善个人账户制度，给做实个人账户一个过渡的时间。
例如，名义个人账户制度是一种在欧洲一些国家已经得到了验证的改革方式。中国社科院的郑秉文和许多其他学者都曾经就这一制度对我国现阶段的适用性做了学术性的验证。从融资角度上看，名义账户制建立在现收现付的基础上，并没有实际资金的累积，不会造成资金低收益率的浪费现象；从操作角度上看，名义账户制在养老基金账户转移时比较灵活，具有很强的可操作性性；从给付角度上看，虽然账户是名义的，但计发时却有实际的意义，可以根据计发准则来进行养老金的发放，达到精算公平。利用这个过渡期，通过提高统筹层次、改善个人账户计发方式或将个人账户基金交给社会保障基金等投资能力较高的部门管理等方式，从根本上解决个人账户制度的现存问题，为将来做实个人账户打好基础。
尽管很多媒体新闻一直在说我国的养老制度出现了“缺口”，但此“缺口”只是因为个人账户的“空账”造成的实际基金与记账额的“缺口”，而并非养老基金入不敷出的“缺口”，显然，真实的问题并没有宣传得那么夸张。当然，我国的个人账户的“空账”问题如果按照目前的形势发展下去，未来的可持续性难以保证。总而言之，虽然现阶段做实个人账户并非最优之选，但仍需要尽快对个人账户制度进行完善，惟有此，才能保持整个养老保险制度的可持续发展，实现居民退休后的老有所养。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”380期，2012.12.25
