2012-09-11
今天，“顶层设计”作为政治新词汇在中国社会生活中广泛使用，社会保障改革领域也不例外。“顶层设计”包含的“系统工程”、“全局谋划”等思想的确很诱人，但是也许我们忽视或者回避了这样一个问题：“谁”是中国社保改革顶层设计的“主体”？不同的社会群体有不同的立场与利益诉求，必然会提出和设法通过对自己有利的改革方案，这很正常。问题在于：“顶层设计”是否是少数精英阶层的专利？顶层设计师们的构成是否具有广泛的代表性？顶层设计基于何种决策程序？“顶层设计”的结果能够实现社会群体利益均衡与包容性增长？
在一个民主社会里，重要社会制度的形成应该是社会各利益相关主体彼此博弈的结果，而不是魅力官员施展个人理想与抱负的结果，更不是专家学者们专业审美的结果。政府官员与专家学者本身不能成为所谓的顶层设计师，其工作是在政策制定过程中提供咨询，充分尊重社会各方利益团体博弈的结果并将其制度化和执行。缺少了社会各方利益的“顶层博弈”，由政府公务人员主导的中国社保改革的“顶层设计”，无论是自己亲为还是外包，只能反映政策拟定者自身群体的意识感知与利益诉求，不可能实现社会各方利益的均衡。这样的社保体系不仅缺少公平性，也不具有稳态特征，更是触发社会躁动与矛盾的诱因。例如，我国目前对机关事业单位人员和企业人员实行待遇差距巨大的养老“双轨制”。据有关统计，在养老双轨制下，国家公务人员缴费率为零，而退休金替代率为92%至107%。而广大企业职工的缴费率为28%，退休金替代率却在40%左右（目标替代率也不到60%），与国家公务人员差距甚大，也低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定的55%养老金最低替代率。这一明显具有歧视性的养老制度竟然在我国持续至今，可以推断该制度的制定与运行缺少广大企业职工作为博弈力量的参与。如果说充分考虑了企业职工利益诉求的话，作为最符合“理性经济人”假设的企业职工群体怎么可能会衷心赞同、通过和维护这样一种歧视自身群体的制度安排？
2012年9月8日
，中国国家主席胡锦涛在出席海参崴APEC工商领导人峰会时再次重申其在
2010年9月16日
第五届APEC人力资源部长级会议上的讲话：中国“将坚持把发展经济和改善民生结合起来，以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为着力点，推进民生优先的社会建设。我们将逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，・・・・・・，推进基本公共服务均等化，努力实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。总书记连续两次在由不同信仰与社会制度国家构成的APEC会议上做同样表述并获高度认同，一方面表明中国政府高度重视并逐步推进社会保障改革工作；另一方面表明“三公”与“三民”超越意识形态，具有普世价值，将继续指引着今后中国社保改革的方向。
中国社保改革发展到今天，并不缺少高屋建瓴、身怀绝技的顶层设计大师们；缺少的是正是能够充分反映社会各方利益诉求、体现“权利公平、机会公平、规则公平”的顶层博弈平台。任何改革意见的提出都基于自身利益取向；任何改革方案的出台都影响社会群体的利益。例如，高阶官员位高权重，其鞠躬尽瘁、死而后已的工作理念与职位留恋使得他们更容易成为“延长退休年龄”的忠实拥趸；胡润财富榜上的富豪们拥有较强的经济地位，无惧超生罚款，根本不依靠养儿女防老而是盼望其别坑爹，因此可能对放开生育管制问题漠不关心；具有“基金控”特点的政府部门（政府部门倾向于设立由本部门管理的基金）和出于经营业务考虑的金融机构更倾向于建立以“基金积累制”为基础的社会或商业养老保险体制。这里讨论的不是“延长退休年龄”、“养儿女防老”与“基金积累制”观点本身的对错问题，而是说明任何群体都会自觉不自觉地出于自身利益考虑来制定改革方案，而可能忽视其他群体的利益诉求与社会群体利益整体安排上的均衡。
今天中国社保改革正是需要在遵循“三公”与“三民”的原则下，建立由社会各方利益群体广泛参与的“顶层博弈”平台，保证社保改革所涉及的各方利益群体的博弈权利公平、博弈机会公平、博弈规则公平。我们不能将博弈仅仅理解为矛盾对立，博弈也意味着社会各利益群体交流、互动、理解、妥协与均衡的成分。博弈的结果虽然并非一定保证各利益群体能够实现预期目标。但是，即使某一利益群体在顶层博弈过程中没有达到自己预期的结果，因为其在“三公”原则下参与了博弈的过程，了解了博弈的规则，其对博弈结果的接受度也会大为提高，因此博弈的过程其实也是一个化解社会矛盾、实现社会利益均衡与“包容性增长”的过程。我们有些政府部门则回避博弈，遇到重大民生政策的研究制定，不敢将改革设想公诸社会与民众充分讨论，而事先假以专家媒体之口放出风声试盘，视民意反应而伺机应对。让人感觉这些部门的“顶层设计”不敢“发展依靠人民”，继而怀疑其是否“发展为了人民”？最后也就不指望“发展成果由人民共享”了。
之所以要在博弈之前加上“顶层”，是因为虽然在今天现代传媒环境下，民众也可以通过电视、网络、各种移动终端表达意见，与其他利益相关群体尤其是当前的顶层设计主体们进行一定程度的博弈，但参与这种博弈的各方根本不在一个平台之上，属于一种彼高此低的“错层博弈”，基层民众的利益诉求多属于单向朝上喊话，根本不能形成一个平等的博弈平台与公平的博弈规则。如果当初一开始就存在“顶层博弈”机制，公然进行社会歧视、倍遭多数民众诟病的养老体制双轨制就不会延续20年至今；如果一开始就存在“顶层博弈”机制，中国的医疗体制就不会让公务员群体背上“先天下之乐而乐、后先天下之忧而忧”的骂名。
胡锦涛主席两次在APEC会议上表示要建立“三公”与“三民”社会公平保障体系，社会保障领域却提及不多；而作为政治名词晚于“三公”“三民”的“顶层设计”却大行其道，其使用和出现频率已经远远前者，个中原因耐人寻味，这也许是顶层设计大师们自我精英意识与计划经济观念的双重因素使然吧。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”366期，2012.9.11
