郑 伟：中国养老保障体系改革的几点思路

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    有人说，世界上可能找不出一个国家，像中国这样，在过去短短十几年的时间里，养老保障体系改革蓝图数度改弦易辙。这个说法不错，但换一个角度看，也说明中国养老保障体系在过去十几年“备受关注”。事实确实也是如此，单从过去十几年间中央政府发布的多份有关养老保障改革的红头文件就可以看到这一点。
    时至今日，中国养老保障体系问题重重是一个人所共知的事实，但具体存在哪些严重问题，却多少有点见仁见智。北京大学中国保险与社会保障研究中心课题组在近期发布的一份研究报告中指出，最突出的问题主要表现在三个方面：一是养老保障的覆盖面依然较窄，其应有的保障功能远未实现；二是养老保障体系面临巨大的财务压力；三是民众对政府承诺的养老保障信心不足。
    这三个问题都是“致命”的。覆盖面窄说明所谓的社会养老保险体系不够“社会”，财务压力巨大说明社保体系难以持续发展，民众信心不足则更是动摇了社保体系的制度基础。
搞清了目前中国养老保障体系的问题所在，我们就可以来讨论解决问题的思路了。我们不敢妄言为中国养老保障体系“开药方”，因为中国养老保障体系的问题实在太复杂、太棘手了，但我们真的希望能为这个问题的解决贡献绵薄之力，提供改革参考之意见。我们提出的解决思路可以概括为三句话：“三个大层次，两个强基金，一个好机制”。下面分别进行说明。
    三个大层次。目前提出的“社会基本养老保险＋企业补充养老保险＋个人商业养老保险”的三大层次的改革方向应当坚持不动摇。有人认为政府不必搞社会基本养老保险，在货币经济时代里，个人完全可以通过市场机制来解决养老问题，自己应当对自己负责。对这个观点我不完全同意。个人是要为自己负责，但是第一，不是所有人都有“能力”为自己负责，有些社会成员在年轻工作期间就只能勉强度日，何谈为养老做准备？第二，不是所有人都有“自律”为自己负责，为养老做准备是一项长期的需要自律的事情，有些社会成员虽有经济能力为自己养老做准备但缺乏自律，年轻时挥金如土，年老时望天兴叹；第三，从社会的角度看，理想的养老保障制度是要使所有社会成员都能过上体面的老年生活，如果有社会成员无力为自己养老，则可能产生所谓的“负外部效应”，影响整个社会的和谐与稳定。缘于以上这几点原因，由政府出面搞社会基本养老保险是十分必要的。当然，对于社会基本养老保险，其主要目标不是为参保人员维持多高的养老金水平，而是要保证参保人员在退休期间能够过上基本体面的老年生活。
    关于社会基本养老保险的统筹层次的问题，有人认为应当搞全国统筹，有人认为只能搞省级统筹。从理论上讲，应当说全国统筹的好处是很多的，但在实践中，如果从目前的省级统筹（实际很多省份还停留在市级统筹的层次）转变为全国统筹，立即又会新增一个大的亏空。比如，全国统筹的倡议者原先设想广东的养老保险基金盈余可以用于弥补辽宁的亏空，而实际的情况很可能是在从省级统筹向全国统筹的过渡过程中广东省早已将原先积累的盈余“神奇”地用尽甚至出现亏空了。原因很简单，谁也不愿意用自己的盈余去和别人的亏空相统筹。而且即使在实现了全国统筹之后还有一个各省的道德风险的问题，庙大了，有些事方丈就管不了了，或者说管理的成本就太高了。
    关于“企业补充养老保险”和“个人商业养老保险”，近几年政府的政策基调是很明确的，一是鼓励有条件的企业建立补充保险，二是积极发展商业养老保险，至于如何鼓励和如何积极发展，则是两个需要专门讨论的大问题，本文就不展开谈了。
    两个强基金。“社保基金”是我们耳熟能详的一个词儿，但在现实中它的使用非常混乱。其实我们有两个系列的“社保基金”：一是归劳动和社会保障部管理的社会保险基金，它主要来源于参保企业和职工的各类社会保险缴费；二是归全国社保基金理事会管理的全国社会保障基金，这里的“全国”二字不是地理意义上的“全中国”的概念，而是一个有特定含义的特指概念，全国社保基金的来源与参保企业和职工的社保缴费无关，它主要来源于中央财政拨入的资金、变现部分国有资产所获得的资金、部分彩票收入和其他方式筹集的资金。
    劳动和社会保障部管理的社保基金面临的关键问题有二：一是要改变原来的社会统筹账户和个人账户“混账管理”的局面，而要转变为“分账管理”；二是要做实个人账户。如何做实个人账户？如何保证个人账户的资金不被挪用作社会统筹养老金支出？核心是要正视养老保险隐性债务问题，政府应当从过去积累的国有资产中拿出一部分（具体形式可以多样）或其他合理途径来解决隐性债务问题，这一问题非政府不能解决。隐性债务问题的解决还涉及能否建立一个好的机制，这一点在稍后再讨论。
    全国社保基金面临的关键问题是如何稳步做大做强。我们要搞清全国社保基金的性质，全国社保基金不是用于日常支出，而是一种社会保障的战略储备基金，它将在未来社会保障体系出现财务困难时用于解燃眉之急。依目前全国社保基金的发展看规模还十分有限，只有区区一两千亿元，这是远远不够的，在近三五年之内达到1万亿元的规模是必要的。当然，在全国社保基金内部如何进行有效的投资及投资监管，也是一个十分值得研究的课题。
    一个好机制。这里的一个好机制指的是激励和约束能够有机结合的机制。前面提到的隐性债务问题是好机制能否建立起来的关键问题，隐性债务问题是一个养老保险制度转轨过程中出现的历史遗留问题，它不仅包括隐性债务本身的规模大小的问题，而且还包括隐性债务解决时间的选择问题。有人说，政府何时解决养老保险隐性债务只是一个时间问题，迟早要解决，迟解决和早解决没有本质区别。其实不然。因为它不是一个简单的同样一笔钱何时支付的问题，而是一个影响到激励引导的问题，它不仅直接影响现有参保企业的缴费比例的高低，而且影响大家对制度设计的认同，进一步，如果大家都认为制度设计本身有缺陷，如何还能够理直气壮地去严格执法、约束逃费者的逃费行为呢？逃费者得不到惩罚将诱导更多的企业逃费，如此必将形成恶性循环。
    在一个良好的机制构建起来之前，维护制度运行就得靠行政强制力量，众所周知，如果机制问题没有理顺解决，行政强制的成本将很高，而且效果也不好。正如大家偶尔在媒体上看到的“欠缴养老保险费达千万元企业名单”，据我所知，这种手段解决问题的效果并不明显。机制问题解决的根本意义在于促使尽可能多的制度参与者达成“制度共识”，制度共识是一股极其强大的无形力量，它能够与更加强大的市场力量相互作用，共同推进中国养老保障制度的改革。
    以上提出的“三个大层次、两个强基金、一个好机制”是我们对中国养老保障体系问题解决思路的一个概括。坚持“社会基本养老保险＋企业补充养老保险＋个人商业养老保险”的三大层次的改革方向，将给公众一个稳定的制度预期，帮助解决公众对制度信心不足的问题；着力建立强有力的社会保险基金和全国社会保障基金，将有助于解决养老保险体系的财务压力问题，使该体系可持续发展；设计良好的机制，可以有效地促进制度共识的达成，解决现有社会养老保险覆盖面窄的问题，吸引更多的企业和职工主动参与，共同构建更加稳固有效的养老保障制度。巧合的是，这三个有望被解决的问题正是目前困扰中国养老保障体系的严重问题。（完）

2005-10-19