孙立明：农业保险艰难起步

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    近来我国农业保险领域接连出现一系列新动作。上周，四川省出台并下发了《关于发展四川农业保险的意见》，对发展农业保险进行了战略部署和安排。值得一提的是，该意见出台的背景之一是以农业保险见长的法国安盟公司选择了成都作为其进入中国的第一个落脚点。而在此之前，上海市为发展农业保险而成立我国第一家政策性农业保险公司。吉林省等国家粮食主产区也在为探索和尝试农业保险体制而酝酿成立新的综合性、商业性农业保险公司。实际上，早在一年多以前，中国保监会就会同国家发改委、农业部、财政部、国家税务总局以及保险界的专家学者对如何开展农业保险进行了项目研究。近一段时间农业保险领域的这些新举措的出现，与该研究项目对政府部门决策的影响不无关系。
    毫无疑问，我国农业面临的各种风险令人担忧，农民需要得到更多的经济支持和风险管理方面的帮助。我国的农业保险经过20世纪90年代初一段短暂的迅猛发展之后逐步停滞不前，业务量日益萎缩，目前可以说已经到了难以为继的地步。作为一种试点和探索，以新的方式举办农业保险，从而为农民提供更多的选择空间，这自然是值得庆贺的事情。
    不过，有必要强调指出的是，从世界的经验来看，农业保险的发展前景并不容乐观。即使是在那些农业人口比重很低，农民收入相对较高的发达国家，农业的有效需求仍然不是很高。美国在1994年出台带有强制性色彩的鼓励农民投保的措施之前，农业保险的参保率一直没有超过40%。与此同时，对农业保险费率的补贴成为政府财政的沉重负担。正是这种财政上的巨大压力直接引发了各界对农业保险，主要是对农作物一切险（或称为多重农业保险）的反思和争论。
    而与其他国家，特别是与发达国家相比，在中国实施农业保险还面临着很多特殊的问题。这些特殊问题主要是由于中国作为一个发展中国家经济不够发达以及全国的农业人口过于庞大所导致的。概言之，这些问题主要表现在农村的“逆淘汰”机制、反哺农业问题、农民的组织程度问题。
    第一，中国农村的“逆淘汰”机制。中国农业面临的各类灾害是相当频繁的，农业的灾害损失相当严重。据有关专家计算，我国自然灾害的平均损失率（这是构成农业保险纯费率的基础）大约是粮食6.5%，经济作物6%，大牲畜10%。如果按照这样的损失率来收取保费的话，无疑费率之高是令人难以承受的，更何况我国农民的收入水平本来就很低，投保积极性自然极为缺乏。
    第二，反哺农业问题。农业保险从根本上讲是一种农业支持政策。从世界其他国家的实践经验来看，农业保险必须依靠政府的大量财政资助，这必然是以其他产业的收入来补贴农业和农民，也就是对农业进行所谓的“反哺”。但是，面对中国所拥有的占世界第一位的庞大的农业人口基数以及尚不发达的国民经济，我们很难认为中国已经发展到了反哺农业的阶段。事实上，我国对农业和农民执行的仍然是“索取”大于“给与”的政策，甚至很多地方是只“索取”而不“给与”。
    多年来我们一直都能听到减轻农民负担的呼吁，但收效似乎不大。在这种情况下，能够停止对农民的进一步的剥夺（如农业税的征收，据报道我国已经有八省市停止征收农业税）、减轻不必要的农民负担已经是十分难得，遑论反哺农业。但是，如果不确立起反哺农业的认识基础，农业保险（主要是政策性的农作物一切险）是不可能真正得到有效实施的。
    第三，中国农民的组织程度非常低。与中国农民庞大的人口规模形成鲜明对比的是，中国农民的组织程度非常低。从全国来看，农民的力量非常分散，中国的农村真可以说是一盘散沙。中国没有真正的农民协会，不存在一个代表农民利益的专门机构。在各类国家权力机构和政府决策机制中，真正代表农民利益的声音是极其微弱的。农民的利益之所以得不到重视，从现行制度的安排来看，是一种必然的结果。而从本质上讲，农业保险是社会对农民的政策性支持，是以保险形式出现的一种政府转移支付手段。面对中国农民组织程度低、极其缺乏利益代言人的实际情况，在中国实行农业保险恐怕尚缺乏强有力的推动该计划持续发展并能够不断争取公共财政支持的农民自身的组织力量。
    这些困难不可小觑。最根本的一点是，推行农业保险一定要确立起通过政府对农业和农民提供财政支持的共识，并且农业保险无法取代灾害救助。否则，农业保险自身很难持续发展下去，在长期内难免遇到赔付率过高而农民积极性又不足的尴尬局面。我国政府在各地推行多种试点的做法无疑是值得嘉许的，我们也期盼着这些试点能够探索出一条既符合我国国情又能得到广大农民群众欢迎的农业保险的发展道路来。

2004-06-25