孙立明：适度分权，全方位调动保险业的积极性

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    在京城求学和工作这么多年，自己很少有所谓的乡愁，相反，倒时不时产生一些“乡喜”――为来自家乡的一些好消息而不胜欣喜。最近又“乡喜”了一番――据报道，截至6月底，山东省实现保费收入169.48亿元，同比增长9.27%；目前全省保险公司资产总额达508亿元，已经跃居全国第三位。
    这些年山东省保险业的发展速度很快，成绩有目共睹。2001年山东省的保费收入在全国居第六位，2002年上升到第五位，2003年第四位，今年上半年则已升至第三位。这种发展态势的确可以说是一年上一个台阶。之所以能取得如此的发展成就，当然有着多方面的原因，如山东本身就是地处东部沿海的经济大省和人口大省，去年山东省的国内生产总值为12430亿元，人口9125万，保险资源相当丰富。不过，在笔者看来，山东当地的保险从业人员和监管机构的主观努力是更值得我们重视的促进保险业发展的重要因素。正是这些主观上的努力，特别是当地监管机构积极有效的扶持和推动，使得近年来山东保险业在全国的相对地位不断提升。
    保监会的吴定富主席多次强调，地方保监局的基本职能有三项：规划、协调、监管。山东保监局在这几方面都有着令人印象深刻的积极举动。如在今年的工作安排中，山东保监局对山东省委省政府重点关注的半岛城市群、半岛制造业加工基地以及建设 “平安山东”等项内容均有所涉及并作了相应的安排。尤其值得一提的是，山东保监局在推动诚信建设方面十分的积极主动，采取了多项有力措施，如与省检察院、省公安厅联合开展打击保险职务犯罪和诈骗活动；与银监局、证监局建立三方合作监管机制，联合促进金融市场主体诚信经营，等等。据报道，今年上半年山东省受理的信访投诉案件同比下降了20.93%，这说明山东保险业的发展的确是比较理性、健康的发展。
    当然，山东保险业的发展远非各个方面都是那么美好和辉煌，他们存在着很多的不足和缺憾。或许，山东的保险从业人员和监管机构对此比谁看得都清楚。不过，他们的发展过程和状况的确能够给我们提供一些很好的启示，同时也提供了一个很好的对我国保险业的未来发展进行分析、探索，甚至是反思的机会。从提升监管效能、全方位调动发展保险业的积极性的角度来看，笔者认为以下两点值得我们在今后的保险业发展实践中特别加以关注：
    第一，适度分权，提升监管效能。
    调动下属机构和地方部门工作积极性的一个重要手段就是进行适度的分权。自今年8月1日起，《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》正式实施。保监会作为国务院直属正部级事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，而各派出机构直接向中国保监会负责，在中国保监会授权范围内行使监管职权。从上述职责规定可以看出，各地保险监管派出机构的职责已有相当明确的规范。不过，派出机构的职责范围仍有适度扩大的必要。特别是在保险公司（不仅仅是分支机构）的设立、合并以及惩处方面，保监会有必要更多地向公司所在地的派出机构进行授权和委托，以便更迅捷有效、更符合实际情况地进行监管。
    在这方面，北美的保险监管制度可以给我们一些启示。加拿大的保险监管体系分为两级：联邦一级和省一级，两级之间没有隶属关系。美国则是在州一级进行保险监管。虽然早在一百多年前美国就已经成立了NAIC，但由各州保险监管局组成的NAIC只是一个协会组织，不具有行政权力。美国的这一模式有其独特的历史成因。尽管二十世纪以来美国也有一部分联邦监管的保险项目，如联邦农业保险、联邦洪水保险等，而且近些年NAIC在加强监管协调方面也作了很大努力，甚至也有一些美国学者主张对保险业实施联邦层次的监管。但不可否认的是，加拿大和美国各自的监管模式对充分发挥地方的监管积极性，推动保险业的良性竞争和健康发展发挥了巨大作用，也使得北美成为世界上最发达的保险市场之一。
    与此相比，我国的监管体系则集中性太高。这当然也是由我国现行的政府管理体制决定的。笔者并不认为北美的监管模式适用于中国，而且照搬国外模式的后果往往令人失望。如1998年中国人民银行实施大区派出分行制，某种程度上就是模仿美国的美联储制度，后来的事实证明这只是一场失败的制度试验。在保险监管方面，或许可以说中美两国处在两个极端：我们太集中，而美国则太分散。考虑到中国幅员辽阔，各地的保险发展环境差别很大，为更好地发挥地方机构的积极性，进行适度的分权还是必要的。这样既可以因地制宜、更符合当地实际情况地制定保险发展政策，同时也使得保监会能够更集中精力于有全国性影响的监管事务，从而提高监管效能。
    适度分权是否会诱发地方保护主义？笔者认为对这个问题不必太担心。因为保监会本身仍是实行垂直化管理，所谓的分权，实际上都是建立在保监会的行政权威基础上的一种授权，其主动性完全在保监会手中。而且与银行、信用社等存款性机构不同，我国保险业中没有那么多的地方性公司，诱发地方保护主义的动因很小。
    第二，充分发挥保险行业协会和保险学会的作用。
    虽然有一些声音一直在呼吁加快保险行业组织和社会团体的发展，但在实际当中，保险行业协会和保险学会的作用发挥一直受到限制。
    就保险行业协会而言，为了促进其充分发挥行业自律和优化行业发展环境的作用，除了协会自身和保险机构需要进一步努力之外，保监会的支持必不可少。根据我国的法律法规，我国的保险行业协会和保险学会由保监会归口管理。显然，在很大程度上，这种支持实际上也体现为一种放权。就保险学会而言，则应该更充分地让学术研究力量进入该组织，并支持其更深入地参与行业性的教育培训活动。

2004-08-13