2011-12-14
我国台湾地区于今年六月通过了“金融消费者保护法”，从明年一月开始，一般民众的金融消费纠纷，都可以向依据该法所成立的“金融消费争议处理机构”提出申诉，而保险消费纠纷也被划入其中。不约而同的，中国保监会也于10月成立“保险消费者权益保护局”，除了可以看出两岸金融监管者保护消费者的决心外，也凸显了金融消费的特殊性，必须要有更专业与完善的机构来排解纠纷。对台湾保险市场而言，这次金融消费争议处理机制有着许多的改变，其中最显眼之处，有三个地方: 分别是证券、银行、保险三者综合的争议处理机构、争议处理费用由业者负担、以及业者必须接受一定金额以下的评议结果。以上三点的改变，对金融消费者的保护，可说是向前迈进了一大步，但是从后面两点也明显看出，业者必须要负担较高的申诉成本，并大幅提升了处理机构的公权力。以这种倾斜的方式消除双方资源的不对称，出现了许多值得探讨的地方，对市场发展与社会公平而言，是药到病除的“良药”?还是立竿见影，但却有副作用的猛药?
笔者试着针对保险市场的状况进行探讨。
首先由争议处理费用谈起。原本台湾地区的个人保险消费纠纷申诉机构由财团法人保险事业发展中心(以下简称保发中心)与保险局负责，其营运经费由保单中的附加费用与政府预算来支持，保户与保险公司皆不需额外负担费用。新制中的争议处理机构将对包括保险公司的金融业者，依营运规模收取年费，并且再论件收取个别的服务费用，依进入的程序不同，费用在台币两千至一万之间(台湾地区主管机关暂订金额)，而消费者不须负担费用。新制的优点是利用增加业者处理成本的方式，引导保险公司更重视自身的销售与服务质量，但这也隐藏了引发道德风险与成本转嫁的风险。在小额的保险纠纷中，消费者可能会利用此机制浮滥申诉，迫使保险公司在成本考虑下不得不选择赔付。保发中心公布的数据显示，今年上半年保发中心与保险局处理申诉结果，有近一半是维持原议，和解与依申诉人意见处理则各占四分之一。此数据反映出应当归咎于保险公司的案件，多半已再申诉前完成处理。因此，对于申诉结果判定维持原处理方式时，应该免收或减轻保险公司应缴纳的服务费用，以维持公平与避免道德风险。相对于上述道德风险所引发的成本，成本转嫁的问题较小。虽然有人担心业者可将其负担费用转入保费中，但是此费用并非为不可消除的变动成本。良好的保险公司反而能通过优质的销售与服务来减少申诉发生，降低争议处理成本，获得价格上的优势。但是年费的收取也必须包含使用者付费的理念，不可单靠营业规模来定，否则将削弱其引导机制。
其次谈谈其法律上的约束力。金融消费争议处理机构的评议结果，具有类似民事判决效力，在台湾地区也是首开先例。现今提供申诉的处理机构，多半是提供其专业能力，扮演调解的角色，其结果不具有强制约束的能力，若有一方不满意，则调解不成立，可另外选择民事讼诉或仲裁。新制中，当消费者对于保险公司处理不满意时，可向“金融消费争议处理机构”提出申诉，该机构也会先进行调处的工作，若一方仍不同意调处结果时，则可再申请“评议”，若“评议”判定金融业者赔付金额在台币一百万(台湾地区主管机关暂订金额)以内者，金融业者必须接受，不可再转向民事诉讼或仲裁。法律诉讼旷日废时，对于财力、专业能力处于弱势的消费者非常不利，若能借助专业的争议处理机构解决纠纷，是较佳的选择途径。根据保发中心处理保险消费纠纷的经验来看，依案件不同，平均处理时间为6~16个工作日，这与民事诉讼动辄数个月，再加上律师费、诉讼费来比，强化处理机构的执行能力，将更容易达到节省社会成本与保护消费者权益的目的。但也要看到，给予新制度更高的法律权限，立意虽然良好，毕竟处理机构并不属于司法系统(其主管机关为台湾地区的金融监督管理委员会)，若发生重大经济或社会事件，导致激烈的舆论时，是否仍能维持其专业操守，严守客观立场，不受外界压力所干扰，就必须由时间来检验了。
本次金融风暴凸显了金融消费者的弱势，金融业者不负责的推销产品，导致消费者损失，而消费者损失求偿程序繁琐耗时，不利于社会的公平正义。在争议处理中，个人消费者需要更多的保护，也因此台湾地区新的金融消费争议处理制度，更加向消费者倾斜。但假若矫枉过正，将发生道德风险，损害经营者与其他保户的利益，会造成社会总体的损失。为避免此类风险，笔者认为，需要注意以下几点：第一，收费制度要能反映该公司销售与服务质量，有效引导业者从善如流；第二，判定维持原议时，应当免除或降低业者的服务费用，消除道德风险；第三，评议与调解人员，必须具有高度专业背景以及严格的利益回避，维持公正审理；第四，判定条件一致，同类案件需相同标准处理，避免后续争议；第五，举证责任以业者为主，消费者为辅，对于消费者也应有专人提供咨询与协助，维护程序公平；第六，受理范围要明确，如未向业者申诉或未得业者处理结果、产品内部费用(应向其他监管机关反映)、非金融纠纷等应给予排除，减少资源浪费；第七，由法院审核结果后，才可执行，保证其合法性与约束力。
完善金融或是保险消费纠纷处理机制，使消费者获得保障，可有助于我国保险事业的发展。在一般消费者处于先天资源弱势下，给予更优厚的保护措施，也值得“保险消费者权益保护局”未来制订规章时多加考虑。不过，消费纠纷的发生，任何一方都不会是赢家，消费者即使获得了赔偿，但过程中也需付出时间与精神成本，所以事前的预防更胜于事后的治疗，亡羊补牢只是下策。
