2013-11-19
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这是在中国语境下，对“市场与政府”关系表述的一个重大创新。“市场与政府”的关系，不仅是经济学领域的经典主题，而且在中国过去几十年的改革探索中，人们对它的认识，也在不断深化。
自从1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制、提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“基础性”作用的提法至今使用了二十多年。这次中共十八届三中全会，将“基础性”改为“决定性”，两字之差，意味深远。
其实，在“市场与政府”问题上，始终存在两层“市场与政府”的关系：第一层是“基本性”（政府）与“非基本性”（市场）的关系，第二层是“决定性”（市场）与“弥补性”（政府）的关系。
第一层：政府与市场――基本性与非基本性
在第一层关系中，政府提供基本品，市场提供非基本品。进一步地，一方面，在政府提供的基本品中，既可由政府直接生产提供，亦可由市场生产、然后由政府采购后向公众提供；另一方面，在市场提供的非基本品中，如有必要(通常因为该非基本品具有一定的正外部性)，亦可由政府提供财政补贴或税优激励。下面举三个从“保险”视角观察的例子。
第一，在社会保障体系中，政府主要负责提供基本保障，如基本养老保险、基本医疗保险等，市场则负责提供非基本的、补充性的养老保险（如企业年金、职业年金、商业养老保险）和医疗保险（如商业健康保险）等，政府与市场共同构建多层次的社会保障体系。如果政府不提供基本保障，就“缺位”了；如果政府去提供非基本保障，就“越位”了。此外，在政府提供的基本品和公共品中，既可由政府直接生产提供（如城镇职工基本医疗保险），亦可由政府向市场采购后提供（如城乡居民大病保险采取“向商业保险机构购买大病保险”的方式）。同时，要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。
第二，在农业风险保障体系中，政府主要负责提供保障农业可持续发展的一系列基本公共服务，市场负责提供农业保险，同时政府为农业保险提供支持。政府对农业保险的支持包括保费财政补贴、财政支持的大灾风险分散机制、税收优惠、信贷支持等。之所以强调政府支持，一是因为农业保险对于保障农业可持续发展具有重要意义，具有明显的正外部性，是国家支农惠农的有效措施；二是因为在国际贸易中，通常对农产品补贴有严格限制，但对农业保险补贴却是WTO规则允许的“绿箱政策”。
第三，在灾害救助体系中，政府主要负责提供防灾减灾救灾的一系列基本公共服务，市场负责提供巨灾保险，同时政府为巨灾保险提供支持。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，近二十年来，国际上自然灾害的保险赔付金额一般都占灾害直接经济损失的30-40%，我国的这一比例仅为3%左右，甚至更低，保险的作用远未发挥。有学者指出（孙祁祥、郑伟，2003），巨灾损失的补偿，主要是依靠财政手段还是依靠保险手段，实际上可以看出一个经济的特质：前者还是一个政府主导型经济，后者才是真正的市场主导型经济。
以上三点，在十八届三中全会的《决定》中均有相应表述――比如，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”；又如，“完善农业保险制度”；再如，“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。
保险是市场经济条件下风险管理的基本手段，政府应从“处理好市场与政府关系”、“全面深化改革”的高度来统筹规划保险业的发展。政府不是为了发展保险业而发展保险业，而是为了实现更高层次的经济社会协调发展的目标，是为了发挥保险业在“完善市场经济”方面的不可或缺的作用。
第二层：市场与政府――决定性与弥补性
在前文第一层界定政府与市场的“基本性”与“非基本性”的基础上，对于提供非基本品的“保险市场”，谁应当在资源配置中起决定性作用呢？是“市场”还是“政府”？
习近平总书记在关于《决定》的说明中谈到，“经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益”。理论和实践都证明，“市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。那么，政府是否就可以不作为呢？当然不是。《决定》给政府界定的主要职责和作用是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。
这就引出了本文讨论的“市场与政府”的第二层关系：市场决定资源配置，政府弥补市场失灵。下面仍以“保险”为例进行说明。
第一，市场决定资源配置，意味着必须继续推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。今年以来，寿险费率市场化改革、保险资金运用市场化改革都是保险业市场化改革的典型事例。下一阶段，商业车险条款费率管理制度改革、保险市场退出和风险处置机制改革等，也将以市场化为基本导向。这些市场化改革，着力要解决的是保险市场体系不完善、政府干预过多（即“越位”）的问题，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。
第二，政府弥补市场失灵，说明虽然市场在资源配置中起决定性作用，但并不是起全部作用。发展市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，政府作用主要是弥补市场失灵。在保险领域，政府弥补市场失灵，主要通过保险市场监管来实现。保险市场监管，一是为了保护保险消费者的权益（即调整保险机构与保险消费者之间的关系）；二是为了保障保险市场的公平竞争，维护保险市场秩序（即调整保险机构之间的关系）。在上文提及的补充性养老和医疗保险、农业保险、巨灾保险等市场上，政府都应加强市场监管，着力解决政府监管不到位（即“缺位”）的问题。
小结
两层“市场与政府”关系，实际上反映了两种政府角色：一是“替代市场”的政府（market-replacing government），提供基本品；二是“监管市场”的政府（market-regulating government），弥补市场失灵。二者各司其职，不可错位。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”421期，2013.11.19
