郑 伟：偿付能力监管：科学性与执行力

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    日前，《保险公司偿付能力管理规定》由中国保监会以“2008年1号令”公布，自2008年9月1日起施行，五年前的“2003年1号令”――《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》同时废止。在新《规定》即将实施之际，反思五年甚至更长时期以来我国保险偿付能力监管的得失成败，可以发现，科学性与执行力其实一直是一对焦点问题。
    偿付能力在中国不是一个新概念，早在1985年国务院发布的《保险企业管理暂行条例》中就提到了“最低偿付能力”的概念。后来在1995年的《保险法》、1996年中国人民银行颁布的《保险管理暂行规定》、2000年中国保监会颁布的《保险公司管理规定》都提到了“偿付能力监管”的问题。此外，专门针对偿付能力，中国保监会还于2001年颁布《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》，于2003年颁布《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》。
    既然是个老问题，那么过去二十多年，中国保险偿付能力监管状况如何？应当说，中国保险偿付能力监管在制度建设上取得了很大进步，但是监管执行力总体不强。截至2008年6月，中国保险市场上偿付能力不足的保险公司共有12家，其中个别公司偿付能力严重不足也是公开的秘密。为什么监管执行力不强？有人认为原因在于偿付能力监管标准缺乏科学性。对于这一判断，笔者持保留意见。
    首先，原有偿付能力监管标准确实在某些方面不尽如人意。比如，过于注重国际经验，对于中国国情缺乏深入把握，具体如对于国际保险偿付能力监管制度的“直接借鉴”，对于欧盟偿付能力监管与美国偿付能力监管的“简单嫁接”，等等。但这一点也是无可厚非的，因为制度学习和完善总有一个渐进的过程，何况此前中国缺乏系统的基础数据。没有充分的数据，何来贴切的中国标准？因此，在这种背景制约下，倚重国际经验也是一种合理的选择。
    其次，要看到，偿付能力监管是一项复杂的系统工程，要保证监管标准科学性的完美无缺几乎是不可能的。其一，偿付能力监管的有效性不只是依赖于几个核心指标公式的科学性，而是有赖于相关配套制度如财务会计制度和精算制度的健全和完善，但这不是一蹴而就的。其二，偿付能力监管不只是对静态指标的检查，而且需要不断地进行动态监测。其三，偿付能力监管不只是根据量化指标进行定量监管，而且需要根据保险公司的治理结构和市场行为等其他非定量因素进行定性监管。其四，完整的偿付能力监管不仅需要完善的保险监管机构的外部监督，而且十分强调激励相容的保险公司的内部偿付能力管理。
    再次，我认为，偿付能力监管执行力不强的更深层原因在于利益冲突的干扰。为什么偿付能力监管执行会遭遇利益冲突呢？其一，市场上“好”“坏”公司之间存在明显的利益冲突。偿付能力充足的保险公司非常希望监管机构能够严格执行偿付能力监管标准，以此整肃市场，打击恶性竞争，规范市场秩序；而偿付能力不足的保险公司则希望监管机构能够放松执行偿付能力监管标准，并以监管标准不科学为由主张给予保险公司更大的扩张空间。其二，保险监管机构内部存在一定的理念冲突。相对而言，监管机构总部往往更重视偿付能力监管，各派出机构则往往更重视业务增长和市场发展；在监管机构总部，有些部门更重视偿付能力监管，有些部门则更重视引领业务增长和市场发展。由于在市场上的保险公司之间存在利益冲突，在保险监管机构内部存在理念冲突，再加上原有偿付能力监管标准在科学性方面有所欠缺，所以，偿付能力监管执行力不强就不难理解了。
    此次《保险公司偿付能力管理规定》出台，与“2003年1号令”相比，在偿付能力监管的理念、思路和框架等方面都取得了不少新突破。比如，明确了保险公司、保监会及其派出机构（保监局）在偿付能力监管体系中的职责，打通了偿付能力监管从保监会到保险公司的传导机制，强调偿付能力监管不是仅针对总公司的监管，而是对包括总公司和分支机构在内的保险公司整体的监管，从而建立了保监会系统内部上下贯通的偿付能力监管体系；又如，吸收了进展中的欧盟保险偿付能力监管标准II（即“欧II”）的核心思想，正朝着构建有利于体现风险导向、激励内部控制、加强市场约束的保险偿付能力监管体系的目标努力。应当说，新《规定》在科学性方面有了很大提升。接下来，执行力就是一个更加需要正视的问题了。
    我们知道，保险监管的核心目标是保护保险消费者的利益，而保险消费者的核心利益是保险保障权或保险金领取权。如果保险公司不具有相应的偿付能力，那么保险消费者的核心利益就失去保护、保险监管的核心目标也就无从实现了。因此，在保险监管的多项工作中，偿付能力监管应当居于核心地位。如果偿付能力监管这一核心职能都不能保证执行，那么其他方面的保险监管就更可想而知了。
我们高兴地看到，在新《规定》发布之后，保监会表示“将采取多种措施督促全行业贯彻落实，加大监管力度，严格执行监管职责”。如果真正能够保证保险偿付能力监管制度的执行力，那么保险业的持续健康发展和保险消费者的利益保护就能具备一个核心基础了。
    综上，关于科学性与执行力的问题，我们认为：科学性是偿付能力监管的专业基础，执行力是偿付能力监管的制度保障；缺乏科学性，不可能保证执行力，缺乏执行力，再科学的制度也形同虚设；科学性不可能完美无缺，不能以科学性不完美为由降低执行力，保证执行力，应当超越利益冲突。

2008-08-20