雒庆举：建立农民工养老保险政策迫在眉睫

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   最近，劳动社会保障部副部长张小建在泛珠三角区域劳务合作联席会议上提到，国家劳动社会保障部已经研究拟定农民工养老保险办法，将进一步修改完善后报国务院审批。届时，包括养老保险接续转移在内的一系列困扰农民工参保的问题将得到解决。这则新闻引起了笔者的关注。因为在当前中国城市职工养老保险制度改革模式基本尘埃落定的情况下，随着中国经济从二元经济向一元经济转轨过程中产生的特殊群体――农民工（也被称为外来务工人员）的养老保险问题成为近几年来各界关注的焦点。
   根据国务院研究室课题组（2006）的资料，2004年，农民工总数大约为2亿人左右。从中国的城市化和户籍制度改革的发展趋势来看，相当一部分农民工将或迟或早转变为拥有城市户籍的城镇居民或者长期留在城市，而对农民工的相关调查数据也证实了这一观点。另外，农民工在城市发展中做出了特殊的贡献，所以给农民工提供养老保险是一种公平的选择，同时也被许多人认为是落实科学发展观、建设和谐社会、解决“三农”问题的重要途径。
   而当前的农民工养老保险政策现状是国家统一政策缺失，地方不同政策割据。2006年初的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》也只是从原则上提出要“探索适合农民工特点的养老保险办法”。而各地方的政策则可以大致分为三种：一是在现行制度下，将农民工直接纳入城镇社会基本养老保险制度内，典型代表是深圳、广东；二是在现行制度框架下，根据农民工的具体情况适当降低门槛，典型代表是北京、青岛、浙江；三是为农民工建立综合性的社会保险体系，典型代表是上海、成都。由于农民工具有收入水平较低、就业不稳定、流动性强等特点，再加上目前的国家统一政策缺失，地方不同政策割据的政策现状，客观上限制了农民工参加养老保险的积极性。有关数据表明，农民工养老保险覆盖率当前不超过20%，并且退保率高居不下，部分地区甚至高达95%以上。
   而从张小建部长的发言中我们看到，此次劳动社会保障部透露的即将推行的农民工养老保险政策，有两个方面显著特点：
   第一，政策上实行分类管理。
   对于未来农民工养老保险的政策走向，业界有不同的观点：第一种从社会公平的角度出发，主张把农民工纳入城市养老保险体系；第二种从农民工的身份出发，主张把农民工纳入农村养老保险体系；第三种考虑到农民工流动性等特点，主张建立独立的养老保险体系；第四种从农民工问题的迫切性、工作展开的难度出发，主张暂时不解决农民工的养老保险问题或者把养老保险问题放在其他问题解决基础之后；第五种考虑到农民工流动性等特点，主张建立独立的养老保险体系；还有一种观点就是根据农民工从事职业类型、城市居住年限、收入差别等出发，主张对农民工进行分类指导建立养老保险体系。
   此次劳动社会保障部提出，“稳定就业的农民工继续参加城镇企业基本养老保险制度；没有条件的农民工可以参加农民工养老保险，个人按本人工资5%缴费，用人单位执行所在地城镇企业职工基本养老保险的缴费规定；社保机构按农民工本人工资收入的15%建立完全积累式的个人账户，每年负责将其缴费信息及个人账户储存额转回原籍；在城镇灵活就业的农民工，如果本人愿意并有缴费能力，可以自愿参加农民工养老保险。回农村的农民工可以参加农村社会养老保险，在符合规定的条件时，分别领取养老保险待遇。”所以，劳动社会保障部的思路应该属于这种分类执导的观点。
   这种分类指导的观点，最大的特点在于充分考虑了农民工群体构成复杂性的特点。由于农民工所处城市、行业、企业存在较大差异，农民工的收入状况、家庭结构等方面各不相同，这使得农民工的留城意向、对养老保险的需求状况也存在较大差别，所以采用不同的模式可以满足各种层次的需求。但是这种统一群体采用不同政策的模式，至少会产生两方面的问题：第一，政策之间差异较大，农民工及其雇主的选择空间较大，很可能会使得企业选择最适合自己的养老模式，客观上不利于保护农民工合法权益；而农民工自身认识上的局限性，也可能使得农民工不能做出最优的选择。第二，如果承认取消户籍政策、打破城乡割据是未来经济社会发展的必然趋势，那么在现有的城镇养老保险体系外对农民工设计了不同的多门类的养老保险政策，将不利于未来养老保险政策的接轨。
   第二，基金管理上实行省级社保机构统一管理运营。
劳动社会保障部认为，“从目前看来，建立泛珠三角区域跨省区务工人员养老保险关系转移接续新制度的难度很大，条件尚不成熟，所以也只能建立农民工养老保险基金的省级统筹模式。”而我们知道，与大多数城镇职工相比，流动性强是农民工就业的一个重要特点，而且这种流动性强不仅仅反映在省内的流动，更重要的是反映在省际之间的流动。在既有的农民工养老保险政策地区割据的状况下，农民工在流动时，要么选择退保+投保的模式，要么选择只转移个人账户，再或者选择干脆不投保。无论哪种模式，对农民工而言，都会形成或明或暗的权益侵蚀，这是不公平的，同时也正是造成农民工养老保险叫好不叫座的原因之一。
   农民工的问题是一个非常复杂的问题，农民工的养老保险制度，也决不是一朝一夕能变得尽善尽美。虽然建立迫在眉睫，而制度尚不完善，但无论如何，欣慰的是，针对农民工的各项养老保险政策正在逐步的探索与完善。

2007-06-20