刘新立：巨灾后的重建应重视能力建设

    汶川地震已经过去一年，灾后的重建工作也在有条不紊地展开。灾后重建应建设什么？这是一个值得深思的问题。如果只是狭义的、以建筑物为主的灾区生活硬件的重建，那我们就是还在重复过去走过的路。我们现在需要的是，改革以政府救助和社会捐献为主的灾害管理体系，从风险的角度看问题，更多地应用市场的手段进行巨灾综合风险管理，因此，灾后重建更应从广义的角度进行思考，而从广义的角度来说，能力建设应该是灾后重建中的一个重要部分。
    巨灾是一种风险，它的发生是必然的，但发生的时间和地点却带有很大的偶然性，这使得灾害风险管理中成本和收益的权衡变得非常困难，这里所谈的能力，便是如何将这种困难尽量化解的途径之一，它贯穿了巨灾风险管理的过程。
    首先，应重视风险意识能力的建设。风险意识是风险管理的前提，如果能够意识到风险，即使是最基本的方法也是能够有效果的，而如果没有风险意识，也就谈不上进行风险管理了。记得当年SARS肆虐的时候，一位和传染病打了三十多年交道的老医生曾说，他从来没有被病人传染过，除了戴口罩以外，他的另一个法宝就是勤洗手。有一次在儿童医院眼科，看到眼科医生每诊断完一个患儿的病情，都把手认真地洗一下，这给我留下深刻印象。还听说，有的人每住进一个宾馆，第一件事就是考察宾馆防火通道的位置。而在去年汶川地震之后，媒体报道同在重灾区的桑枣中学无一伤亡，因为其校长对教学楼的抗震能力十分重视，连续几年筹资加固。这些都是风险意识的典型例子。其实很多风险，包括巨灾风险，一些基本的方法成本并不高，但效果显著，关键是要有风险意识。因此，借助这次巨灾发生后人们对灾害风险的重视，应大力开展减灾宣传教育、提高公众减灾意识，普及居民自救互救知识，进一步强化各级政府的防灾减灾责任意识。
    其次，应重视风险理解能力的建设。如果说一些基本的风险防范措施可以只建立在风险意识的基础上，那么，更复杂的、精细的灾害应对方法则要依赖于对风险的理解能力。比如大家都认为应该推动巨灾保险的建立，巨灾保险的费率应该与标的物的风险挂钩，而不应该像现在的地震附加险那样只是主险费率的一个比例，因为主险中的风险可能是和地震风险完全不相关的，但要开发地震保险或洪水保险，必须要有相应的费率厘定基础，即风险图，因此，应加强相关部门的数据共享，推动风险区划、灾害模拟的研究工作，加强自然灾害监测预警预报能力建设，整合各方面的力量加强灾害的形成机制、人与环境的交互作用、土地利用格局对灾情的影响等方面的研究。
    第三，应重视风险防御能力的建设。防患于未然是最大的保险，这是上世纪五十年代美国管理学会就已经确定的宗旨，对于巨灾的风险管理更是这样，虽然巨灾的发生不可避免，但人们仍然应该尽可能在成本收益合理分配的前提下避免损失的发生。尽管我们一直认为灾害风险管理的非工程措施是亟待发展的，比如巨灾保险，但利用工程性措施进行灾害的防御仍然还有很多工作可以做，这一方面是因为对于巨灾这种潜在损失巨大的纯粹风险，从全社会的角度来讲保险赔偿本身并没有降低整个的社会损失，即使有再好的保险体系，整个社会的损失也是发生了，也不如没有发生那么大的损失，特别是人身伤亡方面的损失；另一方面，并不是说我们的风险控制措施已经做得不错了，剩余的风险应该交给风险融资措施了，而是我们还有很多控制型的工程性措施可以挖掘。前一阵去纽约，路过一些不高于十层的楼房，看到这些楼的临街的外侧都有楼梯，这些楼梯按照层级呈之字形排列，看上去是铁的，仅容一人通过，非常简易，最下面是一个距地面两米左右的梯子。朋友告诉我，这些梯子就是为万一发生火灾准备的，虽然像蛛网一样挂在建筑物的外面不太好看，但这代表了安全。
第四，应重视风险应急能力的建设。巨灾风险的发生具有速度快、损失大的特点，对短期内的应急能力的要求很高，迅速有效的措施往往可以极大地降低风险。例如，美国东北部的一些城市在冬天经常会遭遇暴雪，积雪常会达到十公分以上，但从气象部门的暴雪预告发出之后开始，一个城市的几千量铲雪车就会待命，上万吨的除雪剂也在很短时间内准备好，雪后根本不用担心路上的积雪，因为所有的人行道和机动车道，即使是没有黄实线的居民区中的小路都在几小时内清理完毕，如果夜里下的雪，早晨上班的时候大路上不仅没有积雪，连一点融雪的泥泞都没有，有些路面甚至是干的。因此，在巨灾的应急方面，速度快以及合理调配是重要的，应建立和完善国家分级灾害应急救助指挥体系，全面提高国家灾害应急救助指挥体系的科技水平和管理水平。
    第五，应重视风险综合应对能力的建设。巨灾的风险管理不是一两个部门可以完成的，既便是巨灾保险，也不是保险行业独自就能开发推广的，它需要政府力量和市场力量的整合，尤其是政府在其中起着关键的引导与后盾作用。
    我们无法预见灾害何时会发生，我们也无法避免未来十年、百年可能发生的地震灾难，但我们可以在灾害过后，不仅重建各种硬件设施，更要重建巨灾风险管理的软环境，提升巨灾风险管理的能力。

2009-05-13