2014-12-24
11月30日，中国人民银行向社会公开发布了《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）及其说明全文，并欢迎公众在12月30日之前通过多个渠道各抒己见。笔者借此机会，结合国际经验与我国保险业的发展改革契机，浅析这一制度的优越性与后续挑战。
十八届三中全会首次提出了“让市场在资源配置中发挥决定性作用”这一纲领性原则。在这一思路指导下，中国的保险业也迎来了新的发展机遇。存款保险的制度设计正是在这一背景之下应运而生。
征求意见稿中明确指出：“存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。”
而在这一概念被明确摆上台面讨论之前，隐性的存款保险制度实际早已根植于百姓心中。百姓普遍认为存在银行里的钱是安全的，银行一旦出事，政府会负责到底。这一信念的根源正是来自于政府作为所导致的预期培养。当银行出现危机时，政府往往通过注资或其他形式进行救助，对存款人变相提供全额的存款保护，以国家信用为银行提供隐性担保。这一保护范围甚至不仅仅局限于银行的存款业务，还拓展到保险企业、企业债券，甚至信托等非传统金融领域，导致市场的退出机制在政府行政力量的干预之下失灵，政府越界为金融机构、企业的冒险行为买单。这样的隐性制度安排导致了至少以下三个方面的不公平问题。
首先，隐性的制度兜底和政府买单行为造成居民之间的不公平问题。银行应当支付的代价转由纳税人承担，这显然是不公平的。进一步地，所有纳税人为有银行储蓄的小部分人支付了成本，这相当于补贴富人，与收入再分配的公平原则相悖。其次，隐性制度带来了金融机构之间的不公平问题。政府在进行制度补贴时更倾向于国有银行和大型银行，而中小型银行和民营银行则处于不利地位，这也造成资源分配方面的不均衡。第三，隐性制度安排还会带来“好银行”与“差银行”之间的不公平。这一制度导致银行缺乏动力进行风险管控，变相鼓励银行通过高风险的行为获得更高的隐性补贴。
通过建立显性的、正式的存款保险制度，以上三个方面的不公平现象当得以扭转。这也解释了为何显性存款保险制度在国际上获得了广泛的认可。据统计，截止到2011年，共有110多个国家和地区建立了显性存款保险制度。在这些国家中，日本经历了一个制度从无到有，保障从高到低的发展过程。这一历程变迁对我国的制度设计具有一定借鉴意义。
早在1957年，日本政府就意识到维护金融稳定对于国家经济安全和社会稳定具有重大意义，提出建立存款保险制度的基金法案。1971年，日本国会正式公布了《存款保险法》，并设立了日本存款保险公司。这一制度经过动态发展，不断完善。随着上个世纪80年代后期日本泡沫经济的崩塌，破产金融机构数量上升，日本存款保险公司发挥了越来越大的作用，并被赋予了包括对倒闭机构进行购并在内的更多的权力与职能。从2002年开始，日本正式决定解除临时性银行全额存款保险制度，也就是说，日本的银行倒闭后，政府不再对储户的存款承担全额保障的义务。此举的意义在于推动储户主动对于金融机构进行鉴别，由市场决定金融机构的优胜劣汰，改良整个金融体系的效率和安全性。
我国的存款保险制度尚处于讨论阶段，笔者认为在制度设计上存在着三项主要挑战。首先，征求意见稿中提出“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。”但其中对于关键性的风险差别费率如何计算尚不明确。风险差别费率是促使银行改善风险管控能力的重要市场调节手段，只有当存款保险机构能够依据每个银行的风险程度准确定价时，才能更好地激励和约束银行的行为。其次，存款保险机构需要发挥金融风险监督防范功能，并具有发布早期纠正措施和风险处置措施的权限。这一权限是建立在信息及时披露，数据得以精准分析并能够获得风险定价的基础之上的。此外，还需要明确存款保险机构与其它监管机构之间的权责界限划分。第三，存款保险制度的建立应当量力而行。征求意见稿中将最高偿付限额设定为50万元。根据人民银行以2013年年底的数据进行的测算，这一限额覆盖了99.63%的存款人的全部存款。而日本的经验也表明，全额保险并非可持续的制度安排，应该根据经济发展对于限额进行动态调整。
政府与市场的关系是经济学中经久不衰的命题。在近来一系列保险业相关的改革举措中，都体现了政府以退为进，隐居幕后，由市场作主的思路。在健康保险领域中，大病保险交由商业保险机构运作承保只是一个起点。11月17日，国务院办公厅发布了《关于加快发展商业健康保险的若干意见》，以此为契机，不排除日后由商业保险承保基本医疗的可能性。甚至可能会由商业保险公司设计和推出综合健康保障计划，再度加速助推健康保险的市场化进程。在财产险领域，巨灾保险的讨论也在如火如荼地进行。显性存款保险制度的建立是这一思路在银行业的实施与体现，它有利于银行业风险管控的进一步规范化，也有利于促进银行业的公平竞争。只有政府放手，以退为进，才能让市场这双看不见的手转守为攻，发挥其决定性的作用。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”第467期，2014年12月24日
