刘　涛：谁动了我的奶酪？――回首上海社保案

      近一段时间中国的金融市场可谓喜事连连，工行全球最大IPO刚刚过去月余，中国人寿A股又为证券市场锦上添花，在一片欢呼声中，新的一年已悄然来临。过去的一年，固然有许许多多值得庆祝的喜事，但对于千千万万老百姓而言，2006年中最能拨动人们敏感神经的却是新中国成立以来最大规模的社保资金挪用案。

    一家神秘的民营投资公司福禧，一个管理着上海老百姓保命钱的社保局，一家优质的国企上海电气，一起成为了上海自改革开放以来最大腐败案中的主角。据报道，此次上海社保案违规操作的金额高达32亿元。无独有偶，在随后国家审计署对29个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市三项社保基金（养老、医疗、失业）的审计结果中，发现违规问题的金额达71亿元，更是爆出浙江金华“数亿资金被挪用炒股”的消息。一时间，用于保障中国老百姓，尤其是快速增长的老年人口基本生活的社会保障制度以一种触目惊心的方式呈现在人们面前。

    上海社保案仅是冰山一角，有统计显示，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用，“十五”期间劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。

    一面是频频告急哭穷，养老金账户空账运行，一面是巨额社保资金被挪用，这不禁令人困惑――社保基金唱的是哪出戏？

    我国目前的社保基金其实可以分为两部分，一部分是现收现付的统筹账户，这部分资金由单位和个人缴纳，由各级政府的社会保障部门管理；另一部分就是全国社保基金理事会管理的全国社保基金，这部分资金作为国家长期战略储备基金由中央财政筹集。目前案件高发的重灾区，其实是地方政府管理的统筹账户基金，且主要集中在安全性和收益性上。

    众所周知，社保基金是老百姓的“养命钱”，其安全性应视为第一要务，其次才是保值增值。在至关重要的社保基金安全问题上，体制上的漏洞导致大案频发。我国现行的社保基金监管机制，是根据1999年1月国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》建立起来的。条例规定，“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”这样，实际上将社保资金的管理与监督的双重责任，共系于各级“劳动保障行政部门”。

    类似的政府既当“运动员”又兼“裁判员”的情况我们已不陌生，管理权与监督权的重叠使得无法产生出有效的制约和规范力量，因此造成了监管成本的居高不下和监管效率的低下。据统计，我国社保基金的管理成本约为3％，而国际上一般是1％左右，美国加州的社保基金管理成本则只有0.16％。社保基金大案的不断发生，也从侧面证明了这种监管效率的低下――― 无法从根本上保障社保基金的安全。

    要保障社保基金的安全，必须制定一部完整而规范的社会保障法，并在此基础上，重新构筑完善、科学的监管体系，以从根源上改变“左手管右手”的监管框架。倘若没有一部完整的社会保障法律作为基础，目前的监管体系只能是修复性变化，而不能从根本上加以完善。

    以美国为例，早在1935年就制定了《社会保障法案》，之后逐渐完善，构筑起了一个完整的法律体系。根据法律规定，美国联邦社保基金的各个账户直接开设在财政部内并由财政部专项管理，征缴的款项相应地存入各个基金，而不是存入一般的财政账户。而且，联邦社保基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”，不仅要联邦政府统一集中管理，而且收支节余和所获利息也必须100％存入联邦社保基金，从法律上保证了联邦社保基金的安全。无论社保基金的监管还是投资，法律等给予了非常明确和系统的规定，没有任何让人可以有“自由发挥”的余地，从根本上保障了社保基金的安全和稳定增值。

    不能说相关部门没有建立社保资金的管理制度。早在1994年，原劳动部和财政部联合发文，禁止再将社保基金拿到市场上营运。但很显然的是，这一规定并不完善：社保资金在社保管理部门封闭运作，公众监督缺位，致使一些社保部门擅自借出资金用于“保值增值”违规现象禁而不止，上海社保资金窝案就是其典型案例。

    目前，由于我国社保基金的法律基础不够稳固和完善，从某种意义上说，“上海社保案”不在于某个个体的问题，在现有的监管和管理体制下，无论是谁作为官僚体制的决策者，都有可能陷入公共制度的陷阱中去。

    面对诱人的“奶酪”，如何斩断伸向它的一双双黑手对于老百姓而言至关重要。

    首先，可以在制度上减少管理机构和层级，交由国家集中管理社保基金。目前社保基金现收现付的统筹账户由各级地方政府分级管理，这种管理模式虽然对于资金的筹集和发放有方便之处，但是这样管理和监督成本居高不下，同时也面临风险。由于涉及的管理层级、管理部门和管理人员众多，加上各地工作人员素质参差不齐，任何一个环节的监管漏洞都可能危及社保基金的安全。

    其次，转变社保基金管理机构的职能，在保证安全的基础上，可以适当扩大社保基金的投资范围。根据风险收益对等的原则，对于地方社保基金的投资限制，实际上也限制了基金的收益效果。在现阶段主要投资于国债和银行存款的背景下，给与社保基金一定的投资选择和自由度，对于完成其保值增值任务应当是利大于弊的。但凡是皆有度，正所谓过犹不及，侥幸心理下高风险领域的投资所能换来的只能是教训而已。

    一言以蔽之，在切实保障社保基金安全性的前提下兼顾其收益性，将广大民众视为“养命钱”的这块奶酪做大而避免落入利益集团之口，恐怕就是促进社会和谐的最好方式了。

2007-01-31