2019-04-02
党的十九大加强社会保障体系建设的方略是：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。要实现社会养老保障体系的可持续，就必须保证养老保险基金收支平衡。但是，由于我国人口基数大，老龄人绝对人口数量世界最多，并且2010年已经进入老龄化阶段，如何实现养老保险基金收支平衡是我国社会养老保险制度面临的重要挑战。养老保险基金收支平衡是关系到“老有所依”和“老有所养”的重要问题，不仅关系到我国老龄人的利益和福祉，也是影响我国长期社会稳定和经济可持续发展的重大政治命题。党的十九大以来，针对社会养老保险基金收支平衡课题，我国政府主要作了以下改革：
第一，针对省际地区间社会养老保险基金不平衡问题，出台了《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度方案》。从社会养老保险基金收支情况来看，虽然我国社会养老保险总体收支平衡，能够确保基本养老金按时足额发放。但是，由于老工业基地人口老龄化、区域劳动力流动不平衡等原因，省际区域之间社会养老保险基金不平衡的问题越来越突出。从地域分布特征来看，养老保险基金结余主要集中在劳动力净流入地广东、北京等发达城市和地区，而辽宁、黑龙江等东北部分老工业省份由于退休的工人基数较大，领取养老金人数随着人口老龄化呈现递增趋势，近年来出现社会养老保险基金当期收不抵支的情况。省际之间基金不平衡问题既有历史遗留问题的原因，也有改革开放以来发展不平衡的现实因素，单靠省级统筹难以解决。
通过中央政府在全国范围对基金进行适度调剂，有利于解决省际间社会养老保险基金不平衡问题。2018年5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议并原则通过《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度方案》。经党中央、国务院批准，2018年7月1日起建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，调剂比例从3%起步，往后还会进一步提高。2018年下半年调剂额是2400多亿元，有22个省份从中受益，受益金额600多亿元，在一定程度上均衡了不同省份间的基金负担，缓解了地区养老保险基金负担不平衡的问题。目前，我国社会保险基金的运行情况总体良好，能够确保养老金按时足额发放。
但是，从长远来看，随着人口老龄化加剧，领取养老金的人数会不断增长；同时，我国自2005年以来连续每年调高企业退休人员基本养老金，养老金待遇刚性增长，因此，我国养老保险基金支出规模将不断增大。如何通过制度改革红利的释放来满足日益增长的养老保险支出要求，探寻到有效实现社会保险基金收入增量提升的机制，是关系到我国社会保障基金制度长期可持续发展的一项迫切任务。
第二，针对如何实现社会养老保险基金收入增量提升问题，国家2018年出台了《国税地税征管体制改革方案》，实施“费改税”征收模式。从经济学上来看，长期以来我国养老保险基金收入依靠社保部门收费，是“软约束”机制，难以做到应缴尽缴。多数企业都采取申报缴费制度，全凭企业自行申报，企业拥有是否给本单位员工缴纳养老保险的权力，而社保机构无法掌握企业实际的员工人数和工资规模，这使得一方面养老保险交保人数不够，有些该交的没有交；另一方面养老保险缴费基数不对，不少企业都是按照最低基数而不是实际工资缴纳，存在瞒报、漏报、少报等问题。因此，要实现社会养老保险基金的收支平衡，就必须解决“该缴未缴”和“未足额缴费”的问题。如果符合条件的应缴纳养老保险者都依据收入的实际比例进积极缴费，就可以实现社会养老保险收入颗粒归仓。在当前我国养老保险不能扩大覆盖面积的情况下，保证养老保险费用的足额收缴就尤其重要。“费改税”征收模式不但能扩大养老保险缴费的人口基数，更能够基于参保的个体实际收入水平，增加养老金缴费收入总量，为社会养老保险收支平衡提供坚实的源头保障。
2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《国税地税征管体制改革方案》，明确提出从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。从世界社保制度发展趋势来看，社保“费改税”是世界主要发达国家的社保制度特征，世界上大部分国家也是推行“社保税”。从征收的精准性和效率来讲，相比社保部门，税务部门掌握着企业和个人的财务数据和信息，对社保缴费的征收、管理和核定将更加科学，并且税务部门有直接从企业账上划拨税费款的能力，征收起来会更加的准确有效，可以保证社会缴费颗粒归仓，解决长期以来缴费不给力的情况。虽然从1999年到2018年我国社保基金缴费采用的都是“社保费”模式。但是，在2018年社保“费改税”全国性推动之前，我国在浙江、广东已经摸着石头过河，先行试点社保“费改税”并且取得了不错的成效，这对于社保“费改税”是起到了参考和借鉴意义。因此，目前普及社保“费改税”有利于顺应新时代我国社会保险基金制度发展的要求，是我国社会保险制度改革发展的必然产物。
展望未来，“改革没有完成时，永远在路上”。要实现我国社会养老保险基金收支平衡，还需要对我国社会养老保险基金制度进一步深化改革。尽管在增量方面我国已经作出了社保“费改税”，但是在社会养老保险基金的存量方面，我国需要解决既有的巨额滚存社会养老保险基金保值增值问题，这将是未来摆在我国社保基金长期可持续发展的重要挑战。针对社会养老保险基金如何实现保值增值的目标，需要政府未来进一步出台优化我国社保基金运营改革方案。根据财政部统计数据显示，2018年我国企业职工养老保险基金的收入是3.6万亿元，基金支出是3.2万亿元，当年结余约4000亿元，滚存结余达到了4.6万亿元。如何使得4.6万亿滚存结余保值增值，实现社会保险基金盈利性，将有利于社会保险基金在全国范围内的收支平衡。目前，我国部分省市将其社保基金通过委托全国社保基金理事会进行投资运营，取得了良好的收益。但是，目前这种正部级事业单位负责的投资管理模式也存在难以构建有效适应市场化环境的公司化运营制度和充分的激励和约束机制的问题。展望未来，采取什么样的模式对社保基金进行专业化投资运营和管理以实现长期可持续的保值增值目标，将是下一阶段我国社会保险基金改革新的课题。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第642期，2019年4月2日
