季曦
（北京大学经济学院资源环境与发展经济学系）
中国新一届政府把城镇化置于一种全新的战略高度，不免让人们对城镇化产生了多方面的期待。我们有许多理由去相信城镇化是中国未来经济增长的重要引擎，也非常期待未来的城镇化真正实现人的发展。而在资源环境已经成为制约我国社会经济发展的硬约束的今天，我想畅想的是，城镇化能否成为推进我国实现绿色转型的重要助力？
由于城市相比其他人类聚居方式具备更好的规模经济、集聚经济和专业经济，城镇化为资源的高效利用提供了可能。我们的一些研究成果表明，我国城镇化的节能环保效应并不乐观。城镇化不但没有促进资源节约和环境友好，反而使社会经济发展和资源环境之间的矛盾更为尖锐化和复杂化。绿色经济是后工业时代全球社会经济发展面临诸多不可持续性而倒逼出来的一种新的经济形态，非常契合我国资源节约、环境保护的基本国策。集约、节能、绿色的城镇化进程也许能成为推动我国生态文明建设、实现绿色发展的重要助力。
一、影响我国城镇化的节能环保效应的原因分析
目前我国城镇化的节能环保效应不佳，分析起来可能有以下几方面原因：
1． 发展阶段的原因
我国正处于工业化中期和城镇化加速发展期，工业大规模生产、城市建设的加速、城市居民生活水平的提升都大大提高了我国能源和其他资源的需求。这是我国经济发展阶段客观造成的刚性需求。无论是我国还是全球其他国家，在城镇化加速发展期和工业化中期，城镇化节能环保效应不佳都有刚性需求的原因。
2． 历史遗留的原因
长期以来，我国城镇化进程处于政府的控制主导之下。改革开放前计划经济体制的实行、重工业赶超战略的选择、户籍制度的建立以及改革开放后政府降低城镇建制标准等历史原因使中国走上了一条政府主导的自上而下的城镇化道路。这主要从两方面影响了我国城镇化的节能环保效应：
1） 政府主导的城镇化路径偏离了市场主导的城镇化的一般规律，使城镇化的节能环保效应难以发挥
城镇化是一个资源重新整合和配置的过程。在市场主导的城镇化进程中，市场是资源配置的主体，城镇化遵循市场规律，人口流动、资金聚集和产业演化都遵循市场化的优胜劣汰原则，城市的集聚经济、规模经济和专业经济得以很好地发挥，有利于激发城市在资源配置和利用方面的效率。而以政府主导的城镇化忽视了市场的作用，是一种以行政力量推动的城镇化，政府是配置资源的主体，决定了大部分资源的流动方向。我国重工业城市以及资源型城市的崛起和没落、土地财政、地方政府债务等都与政府主导的城镇化进程分不开。城市在资源利用方面的优势得以压制，其节能环保效应也自然难以全面发挥。
2） 重生产轻生活的城市规划格局难以适应快节奏的城镇化
在以重工业发展为主要推动力的城镇化进程中，城市规划注重城市的生产功能，生活功能被严重忽视。虽然1982年以后我国开始推动多元城镇化道路，但原有的重生产轻生活的城市规划使很多城市难以适应快节奏的城镇化进程，基础设施更新跟不上城市人口增长的速度，城市拥堵，生产生活低效。在以基础设施建设投资促经济增长的模式下，城市摊大饼或者新城再造既难以改善旧城能耗低效的现状，更刺激了新的能源和资源需求。
3． 发展模式的原因
我国目前城市和经济发展模式比较粗放，城市能源和资源利用效率水平相比发达国家在同等经济发展水平或城镇化水平而言还有较大提升空间。发展模式粗放主要体现在两方面：1）结构性粗放：我国产业结构中能源和资源型产业（如钢铁、有色金属、化工等）发展过度，产业规模位居前列，而一些产能高、能源和资源效率高的技术性和资金性服务业发展滞后；2）技术性粗放：是导致我国经济能源和资源效率整体水平不足的主要原因之一。我国许多行业技术水平不足、能源和资源效率偏低，2007年我国钢铁、有色金属、石化、电力、建材、化工、纺织等行业的主要产品能耗平均比国际先进水平高40%左右，机动车燃油经济性水平和排放标准严重低于欧洲水平，能源装备制造整体水平与国际先进水平相比仍有较大差距。
4．能源资源体系机制不完善的原因
我国处于经济转型期，市场正逐渐取代中央计划成为资源配置的主要方式，但是我国市场机制还不够完善，特别是在能源资源领域。以热、水、电为例：目前我国城市供热、供水、供电带有明显的福利性质，城市供热、供水和供电系统的产品和服务价格过低，不足以反映能源资源和水资源的稀缺程度（更为糟糕的是，这些福利性质的低价资源惠及的是中高收入阶层，而真正需要社会提供福利帮助的城市低收入和贫困人口却因为他们的住所大多被排除在市政设施之外而难以享受这些社会福利）。此外，资源环境领域还存在着产权界定不明晰的问题，不利于能源资源的集约利用。除此之外，一些重要的能源资源领域行政垄断、市场垄断和无序竞争现象严重，导致了能源资源生产和利用过程中的严重浪费，滋生了城市奢侈之风，亟待建立起反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制和市场主导的供求机制。
二、提高我国城镇化节能环保效应的政策建议
总结以上分析，我国城镇化的节能环保效应不足，有发展阶段等客观性问题，也有发展模式等主观性问题；有历史遗留的问题，也有现有体制、结构和技术等问题。要充分发挥我国城镇化的节能环保潜能，使城镇化真正成为推进我国经济绿色转型的重要助力，需要在面对客观发展阶段和历史遗留问题的基础上，促进体制、结构和技术的革新。
为促进中国集约、节能和绿色的新型城镇化战略的实施，本文给出以下几方面的建议：
1. 坚持以增量改革为主，存量改造为辅；注重生产，更注重生活
新城市的兴起和已有城市的发展是城镇化的两个过程。我国尚处于城市化的加速发展期，城镇化率刚超过50%，因此，我国城镇化进程的改造既有存量改造的选择也有增量变革的机会。
存量改造在于对现有城市的改造。由于历史原因，现有一些城市存在很多规划不合理的地方。但是，一味推倒重建不仅会造成新的脏乱差挤问题，而且非有机的旧城改造规划难以解决根本性问题，反而会造成新的资源消耗和环境破坏。因此，对于存量改造问题本文建议首先多从机制创新方面下功夫。比如，理顺价格机制、优化税费准则、建立信用体系、强化公众监督等，重新建立起一种高效的城市生产和生活秩序，在工业用户和居民用户两方面完善资源、环境、社会等外部成本内部化机制。其次，应该营造积极健康的城市社会风气：引导正确的城市消费观念，提倡开源节流，抵制铺张浪费，合理引导过度产能的消耗。总之，对存量的改造应该尽量坚持以机制、理念的纠错疏导为主，硬件、设施的重搭重建为辅。
增量改革的对象是新规划的城市新区或者新发展起来的中小城镇。必须结合生产和生活双重需求进行整体规划，将集约、节能、绿色等规划理念有机融入城市规划中，既提高城市的生产能力，又提高城市的生活便捷性。产业规划应避开已经产能过度的产业，杜绝高消耗高排放产业；城市建设应推广绿色建筑、绿色交通和节能设施；合理布局住宅和工业园区，提高城市片区的职住率，减少通勤以及由此带来的拥堵成本；合理布局交通、医疗、教育等公共设施，降低城市生活的资源和环境成本；按需建设，对大规模基础设施建设的必要性要进行多方论证，杜绝盲目攀比和虚讲排场，杜绝不必要的建设。
2. 提倡自下而上的“主动”城镇化，避免“被动”城镇化，提高城镇化的质量
人口和资源往城市集聚有三类驱动力：一种是来自城市的拉力，源自城市完善的教育、卫生等基础设施以及城市规模经济、积聚经济和专业经济效应所带来的就业需求对人口和资源的吸引；一种来自农村的推力，主要由农村经济落后、教育和卫生等基础设施缺乏所引致；还有一种来自行政力量，由行政配置决定人口和资源的去留。由拉力为主驱动的城镇化和由推力或者行政力量为主驱动的城镇化具有显著的区别，如果称前者为“主动”城镇化，后者则可谓是“被动”城镇化。在主动城镇化进程中，城市的经济水平、产业结构和基础设施都已经做好接纳新的人口和资源的准备，城市的资源利用潜能能够很好地发挥，城镇化的质量能够得以保障。而由农村推力推动的城镇化容易导致城市失业、城市贫民窟等“过度城市化”现象,以行政力量推动的城镇化容易导致“半城市化”现象，城市功能无法全面激发，城镇化质量难以保障。
因此，应该坚持以市场为主导，由经济发展和产业升级带动的自下而上的“主动”城镇化道路，提高城镇化的质量。一方面应该保障农村卫生、教育、能源等基础设施和公共服务的普及和改善，推动城乡连接性基础设施的建设，以扩大不断增长的城市经济所带来利益的受惠范围，避免人口“被动”地往城市流动和迁移；另外，应该减少政府的行政干预，以市场机制为资源配置的主体，避免以征地或行政划分等方式引导的城镇化；最重要的是，应该积极发展城市经济，提升城市产业结构，完善城市基础设施，完备城市管理体制，真正保障城镇化“主动”地演进。
3. 提高刚性需求的资源利用效率，杜绝非刚性需求
由于发展阶段的客观问题，我国城镇化进程中存在大量的能源和资源刚性需求。然而，相比同样城镇化阶段和经济发展水平的其他国家，即便是刚性的能源和资源需求，其使用效率还有很多提升的空间。较低的能效水平集中反映了我国城镇化路径粗放和发展方式不合理等突出问题，要减少刚性能耗，需要从城镇化路径和城市发展模式等方面进行改善。首先，应该重新审视我国产业演化与城镇化的关系。纵观全球城镇化进程，发达国家几乎都是以工业化推动城镇化，而工业化又都选择了由轻到重渐进发展的道路，实现了产业演化和城镇化的良性互动。然而，由于历史原因，我国选择了以重工业优先发展并以重工业带动城镇化的道路，相比发达国家在城镇化早期和发展期的情况，重工业优先发展的战略显然增加了城镇化道路中的能源和资源刚性需求。因此，应该重新理顺我国产业演化和城镇化的关系，进一步强调轻工业和服务业发展在推动城镇化进程中的作用。此外，在工业化和城镇化进程中，应该重新审视我国产业布局的问题，从空间优化的角度降低城镇化进程中的能源、资源和环境成本，弱化能源、资源和环境硬约束。目前，我国正大力推进全国主体功能分区战略，产业布局建议按照全国主体功能区定位，综合考虑资源、环境、物流等因素，优先在中西部能源资源富集城市地区布局资源密集型产业，减少资源的运输成本和损耗。
另外，我国城镇化进程中还存在大量能源和资源的非刚性需求，比如，无视过剩产能的生产规模的非理性扩大、城市的重复建设和非理性攀比、政府过分追求GDP导致的无效生产等均导致城市生产的能源和资源消耗的虚高；而过度奢侈和非理性的城市消费文化则造成了城市生活能源的虚高。要降低城市生产方面的非刚性能耗，需要迫切实行能源和资源消费强度和消费总量双控制，形成倒逼机制，推动在转方式、调结构方面取得实质性进展。一方面，应控制对产能过剩行业的投资，合理引导城镇化对过剩产能的消化，实现投资和消费的良性循环，减少不必要消耗的同时促进经济增长；另一方面，应该改革现有财税体系和政绩考核体系，并建立相应的监督机制，从激励机制方面着手杜绝城市重复建设和盲目生产，形成更具长远视野的城市运行管理机制。
要改善我国城市生活能源和资源的消耗虚高，需要进一步推动能源机制的改革。目前我国的城市能源价格和收费体系在保障民生和促进节能方面都存在着不合理之处，一方面城市能源贫困、水资源贫困等现象依然存在，另一方面城市奢侈浪费之风盛行。如何在保障民生的基础上消除城市的过度消费，亟待理顺城市的能源价格机制：一方面要加速推动城市能源和水资源的民生工程，充分保障将城市贫困人口纳入供热、供电、供水等市政管网，确定供热、供电、供水等生命线价格，杜绝城市能源贫困和水资源贫困。另一方面，对超出生命线之上的消费，应该建立起反映能源和资源稀缺性的价格体系。同时，应该尽快打破能源和重要资源领域垄断的局面，降低能源和资源行业的市场准入条件，保障有序竞争。
