王大树[1]、程哲[2]、申海成[3]
北大经济学院
dwang@pku.edu.cn
2018年《政府工作报告》提出“以疏解北京非首都功能为重点推进京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区”。京津冀协同发展是一项伟大的系统工程，核心工作是疏解北京非首都功能，其中主要任务是产业转移，即把北京的一些不属于首都功能的产业和功能向河北省和天津市合理有序地进行转移。
具体来讲，产业转移有两个方面：从产业转出地的角度来看是产业疏解；从产业转入地的角度来看是产业承接。京津冀三地人口1.1亿，土地面积21.6万平方公里。从产业梯度来看，北京和天津处于高梯度，河北则位于低梯度，因此，三地间存在产业梯度转移的基础。另一方面，三地之间又呈现出产业异构，因而无法单独依托企业构建起严紧的产业链关系，于是出现了各自为营、相对独立的分工体系。
从历史上看，京津冀经济社会文化同源性很强，三地融合、协同发展有深厚的历史底蕴。要以新发展理念为指导，打破行政区划限制，谋求区域发展的新路子。京津冀协同发展，区域内的产业疏解和承接问题是重点也是难点。我们认为，三地之间的产业转移要注意以下三个问题：
北京的产业和非首都功能疏解
北京的主要任务是“减肥瘦身”，通过两种方法把非首都功能疏解。首先是行政功能分散。北京市属行政单位整体或部分迁入通州区，实现北京中心城区向外疏解，功能分散化。第二是是产业疏解，把属于非首都功能的产业转移到天津和河北。
患上“大城市病”的北京必须有“壮士断腕”的勇气，把不符合北京定位的产业和功能转移出去。重点是疏解一般性产业特别是高消耗产业、区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，推动部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构等有序迁出。近四年来，北京全面落实新增产业的禁止和限制目录，实施更加严格的准入标准；关停退出一般制造业企业１９９２家，调整疏解各类区域型专业市场５９４家。当然，北京产业向外转移也不能光是“甩包袱”，只把不好的产业推出去，而是要好坏搭配；不仅要考虑比较经济优势，还要考量资源、环境、人口、交通等条件的限制；更要考虑疏解非首都功能这一因素。所以，某些产业（例如，金融、教育、医疗）的外移是“忍痛割爱”；而且对于一些产能过剩的产业要实行减量化外移。
功能疏解要加强政策创新，优化政策组合，减少疏解地的阻力，提高承接地的引力，增强疏解对象的动力，才能形成非首都功能疏解的合力。在疏解的同时，北京还要加强与天津、河北的沟通对接，实现承接地园区统一规划、合理布局、产业集聚；加强目前反映强烈的承接地交通、水电气热、医疗、教育等基础设施建设和公共服务配套，缩小与北京的差距，会同两地增强对疏解企业和员工的吸引力。
河北和天津的产业承接
北京的产业疏解关系到河北和天津的利益，如果没有国家顶层的规划和管理难以取得理想的效果，河北和天津争资源、争项目、争投资等竞争会愈来愈严重。结果，资源在京津冀优化配置也无法实现。所以，津冀都要要积极改善经济环境，依托自身优势，围绕发展重点，主动承接北京的产业疏解。
河北省要利用自身优势科学地制定产业承接计划，主动做好产业承接工作。2016年河北省加快了承接北京功能疏解的步伐，打造了一批重点承接平台，其中包括北京新机场临空经济区、芦台—汉沽津冀协调发展示范区、曹妃甸协同发展示范区，等等。河北产业结构调整应学习和借鉴上海周边县市如昆山、张家港、江阴等地的经验，这些地区只是县级市，但一些产业的竞争力甚至超过了上海。河北的白沟原来只是京津冀三地交界、交通不便的穷乡僻壤，却发展成为我国北方地区重要的箱包生产基地和小商品交易集散地。
天津承接产业转移有两个特点：第一，作为环渤海地区的中心，天津市是中国北方最大港，拥有现代化的运输网络，可以海陆空三者齐运，这为发展现代物流提供了充足的有利条件。第二，产业集群，以发展新兴产业为契机，努力推动制造业竞争力的提升。天津市出台了政府规划，按照区县资源的禀赋差异，协调区域与行业统筹发展，推进各区县示范工业园区的建设。同时，天津将机械装备制造、汽车产业、高档金属制品与大型铸造锻件几个领域为重点突破，加强分类引导，优化了配套措施的同时，延伸了产业生产链条，由此打造了十七个特色产业集群，各个群规模都超过了百亿元。到目前为止，世界五百强企业中，有过百家企业将生产研发基地落户天津，天津也提高了城市综合竞争力，过去几年GDP增长率保持在15%上。这表明，产业集群能形成一股合力，促进天津市的发展，对于三地之间的协同发展也同样有重大意义。
处理好集中疏解与分散疏解的关系
尽管北京非首都功能疏解已经成为共识，但疏解到哪里？怎样疏解？却是必须认真研究的问题。
世界上城市功能疏解主要有集中和分散两种方式。我们认为，北京产业疏解必须处理好集中疏解与分散疏解的关系。目前，河北和天津承接北京功能疏解的热情很高，河北有11个地级市、172个县、市区，再加上天津的16个区县，能够与北京对接的行政区至少有188个市县区，“天女散花”式疏解恐怕不行。与此同时，北京公共服务资源也是有限的，区域交通建设也不可能一步到位。在初期阶段，非首都功能可以分散疏解但不宜过于分散，而要“点面结合、以点为主”，选择几个距离适宜、规模适中、发展基础较好的区域重点对接，疏解出包括一部分公共服务在内的非首都功能，可以在短时间内提高承接地的公共服务水平，造成良好的疏解效果。综合考虑北京现有的城市规模、高铁技术以及周边城市空间区位、资源条件、城市配套等因素，可以在北京周边50-120公里范围内，特别是沿着铁路干线，选择基础较好的3-5个区域集中同当地产业集群对接，打造一批承接北京功能疏解的特色新城、卫星城或“微中心”。河北省和天津市要努力探索产业承接模式，积极构建产业承接平台，努力提高承接产业转移的质量；优化产业空间布局，把产业承接同产业积聚结合起来，打造若干产业链和产业带，通过上下游联动对接来建立产业集聚高地，引导产业向园区集聚、向重点区域集中。目前北京疏解也正从以零散项目、点状疏解为主的“小疏解”向以点带面、集中连片、央地协同、整体推进的“大疏解”转变。
2017年,党中央、国务院决定设立雄安新区，这是一项重大的历史性战略选择。北京要打破行政区划限制，全力建设以首都为核心、以北京城市副中心和河北雄安新区为两翼的世界级城市群。在产业规划上，将北京受空间限制无法进一步扩展的总部资源、教育资源、科技资源等向雄安集中疏解，比如行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等。雄安新区已经公布首批48家入驻企业名单。包括19家央企：国开投、中国电信、中国人保，等等；21家民企：BATJ、深圳光启，等等。这些企业全部定位在“高端”与“高新”上，包括14家前沿信息技术类企业，15家现代金融服务业企业，7家高端技术研究院，5家绿色生态企业，7家其他高端服务企业。2018年2月，雄安新区首个重大交通项目北京至雄安新区城际铁路(京雄城际铁路)开工标志着雄安新区重大基础设施正式启动建设。
首都、雄安新区与通州形成“一首两翼”之势。作为北京城市副中心的通州，北京市政府迁入之后，会带动河北腹地发展；雄安新区涵盖了雄县、容城和安新，距离天津、北京都在120公里左右，作为疏解北京非首都功能集中承载地，雄安新区会带动河北南部及华北腹地的发展。要顺应自然、尊重规律，高标准、高质量地建设雄安新区；结合区域文化、自然景观、时代要求，形成中华风范、淀泊风光、创新风尚的城市空间布局；同步规划建设数字城市，努力打造智能新区；坚持生态优先、绿色发展，努力建设绿色低碳新区；按照国家部署建设一批国家级创新平台，努力打造创新驱动发展新区。
北京非首都功能疏解的目标在于京津冀协同发展，建设巨大的首都经济圈，意味着将首都的资源及人口重新配置，需要几个增长极来支撑。因此，将资源及人口的区域间配置上需要选择几个重点，并推进这几个重点的集中开发。这种集中疏解比分散疏解方式更重视效率性，可以在中长期推进“点—线—面”的逐渐式扩展。
附：作者简介：
王大树，北京大学经济学院教授，博士生导师，澳大利亚La Trobe大学经济学博士。主要研究方向为财政学、东西方文化和经济行为、经济形势分析、企业竞争等。
[1]北京大学经济学院教授
[2]北京大学经济学院博士后
[3]北京大学经济学院博士后
