近年来，我国地方政府债务持续扩张，形成了一定的风险隐患。截至2021年12月末，全国地方政府债务余额30.47万亿元。其中，一般债务13.77万亿元，专项债务16.70万亿元；政府债券30.31万亿元，非政府债券形式存量政府债务0.16万亿元（财政部预算司，2022年2月9日）。值得指出的是，上述数据仅仅包含了地方政府在限额内依法举借的“直接债务（显性债务）”，地方政府还通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、以及政府购买服务等方式积累了大量的“隐性债务”。由于测算口径的差异和测算出发点的不同，地方政府隐性债务的测算结果之间存在较大的差异。2017-2018年间，地方政府隐性债务规模的测算结果基本介于10-50万亿之间，其中30-40万亿是比较集中的测算结果（任涛，2019）。1我们通过对YY评级官网（https://www.ratingdog.cn/home）所披露的数据进行加总，发现截止2020年底，全国省级、市级、县级三级地方政府融资平台的有息债务余额就达40.65万亿元之多。
地方政府融资平台公司是一类特殊的国有企业，它是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体（国发〔2010〕19号）。1998年8月，国家开发银行与芜湖市人民政府签订了第一份金融合作协议，标志着城市基础设施贷款领域“芜湖模式”的创立。美国次贷危机爆发后，世界经济金融危机日趋严峻。为抵御国际经济环境对我国的不利影响，2008年11月5日，国务院常务会议正式作出“四万亿投资计划”决策。为保证“四万亿投资计划”项目所需配套贷款及时落实到位，人民银行和银监会联合发文提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”（银发〔2009〕92号）。至此，平台为地方政府融资的功能得到了官方正式认可。“芜湖模式”在全国迅速复制、推广，全国几乎每个县、市都采用“芜湖模式”的基本原理和框架来搭建城市发展的平台（陈元，2012）。2
通过举债融资，地方政府融资平台对当地基础设施建设和经济社会发展的确起到了积极的促进作用。然而，地方政府融资平台的野蛮生长也引发了一些亟须高度关注的问题。为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，2014年10月，国发〔2014〕43号文件提出了“疏堵结合”的治理地方政府债务的原则。“疏”指的是修明渠——赋予地方政府依法适度举债融资权限；“堵”指的是堵暗道——剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。然而，在实际的债务治理过程中，受国内外经济形势的影响，政策的松紧程度不断发生变化。
2022年1月，十九届中央纪委六次全会提出，紧盯“关键少数”，加强对“一把手”和领导班子落实全面从严治党责任、执行民主集中制、依规依法履职用权等情况的监督。分析和讨论地方政府债务问题绕不开两类关键少数：一是地方党政主要领导，二是融资平台的核心高管——董事长和总经理。为此，我们收集统计了2008-2020年间中国大陆除西藏外的26个省和自治区263个市级（241个地级市、17个自治州、3个地区、2个盟）地方政府债券余额以及市级政府及其部门（如国资委、财政局等）直接控股的751家融资平台的债务余额。我们还收集了市级地方党政主要领导（954位党委主要领导和1044位政府主要领导）和融资平台公司核心高管（1758位董事长和1682位总经理）的相关信息。
2015年1月1日起正式实施的新《预算法》赋予了地方政府一定的直接举债权限。以此为界，我们首先分析了2008-2014年核心高管更替对融资平台新增债务的影响。我们分别识别出市级党政主要领导任职期间本地某一家市级融资平台每年的平均筹资净额，数额越大意味着该融资平台在相应的主要领导任职期间年平均增加的债务越多。基于第一类和第二类关键少数任职时点的先后，我们进一步分别识别出党政主要领导任职期间某融资平台是否有核心高管的新人事任命。为了排除主要领导任职时间长短对融资平台高管更替的影响，我们进一步构造了该主要领导任职期间高管更替的强度指数，并进行固定效应的面板回归。回归结果表明：核心高管更替确实会使得融资平台在其所对应的主要领，特别是党委主要领导任职期间年均新增更多的债务。并且，这一结果在东部地区和中西部地区、人口流入地和人口流出地的分样本估计中都显著成立。
在此基础上，我们分析了2015年之后发行地方政府债券对融资平台新增债务所产生的调节效应。估计结果显示，发行地方政府债券在一定程度上削弱了核心高管更替对市级地方党政主要领导，特别是党委主要领导任职期间融资平台新增债务的正向影响；但与融资平台庞大的资金需求相比，市级地方政府获得的政府债券额度仍然十分有限。也就是说，这种通过“修明渠、堵暗道”来加强地方政府债务管理的政策未能取得预期效果，成效甚小。我们还进一步分析了2015年以来的债务治理政策对融资平台新增债务的影响。考虑到现实中各地融资平台的债务规模存在显著差异，我们有理由预期那些高度依赖融资平台借债的地方将受到更大的政策冲击。借鉴2019年诺贝尔经济学奖得主Esther Duflo对印尼政府新建学校政策效果进行评估的方法，我们对债务治理政策的效果进行了强度双重差分法(DID)估计。结果显示，债务治理会抑制市级地方党政主要领导——特别是党委主要领导——任职期间融资平台的债务扩张，但是该抑制效果仅仅只在2017这一年表现为显著。我们认为这很可能与2017年7月中央高层一个月内连续三次对地方政府债务问题严厉表态有关。3
基于上述实证分析结果，我们试图就防范地方政府债务风险提供三点可供操作的建议：
（1）为防范债务风险，要重点抓住地方党政主要领导这类关键少数。各级地方政府要严格落实地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，把习近平总书记在2017年7月全国金融工作会议上提出的“终身问责，倒查责任”贯彻到底，牢牢守住不发生系统性财政金融风险的底线。
（2）为防范债务风险，还要抓住融资平台核心高管这类关键少数。我们党始终坚持党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用是党管干部原则在国有企业的一个重要体现。各级地方政府应树立正确的用人导向，不断优化融资平台的高管任免制度。
（3）为应对国内外经济形势的变化，我国的债务治理政策要更有定力。党的十九大以来，习近平总书记多次指出：“当今世界正经历百年未有之大变局”。面对变局，习近平总书记多次强调要“保持战略定力”，即在错综复杂的国内外经济形势变化下坚持原有的既定战略。我国的债务治理任重道远，这就要求各部门在制定政策时做到不动摇，各级地方政府在执行政策时做到不放松，共同保证政策的连续性和稳定性。
参考文献：
[1]博瞻智库
https://www.sohu.com/a/304094424_100003691。
[2]《金融时报》
https://www.financialnews.com.cn/yw/ft/201203/t20120303_2863.html。
[3]7月14-15日的全国金融工作会议、24日的中央政治局会议以及28日的国务院常务会议都一致强调“严控”债务增量。
张鹏飞
经济学博士，北京大学经济学院副教授，博士生导师，现任资源、环境与产业经济学系主任。主要研究方向为：发展经济学、经济增长理论、激励理论（契约理论）。在China and World Economy、《世界经济》、《经济学季刊》等国内外核心期刊发表多篇文章。
吴宏慧
北京大学经济学院2019级人口、资源与环境经济学专业直博生（导师：张鹏飞），研究方向为公共经济学、政治经济学。
供稿：经济学院科研办公室
美编：初夏、夏冰冰
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