李克强总理在第十四届全国人大第一次会议上所作的《政府工作报告》中强调指出，要“完善地方政府债务管理体系。” 这不仅关系到地方经济发展过程中的公共品供给是否稳定，也直接影响到国家金融体系的稳定。需要理论工作者和决策部门的领导与专家高度重视，认真研究，切实加以解决。
中国地方债分为“显性债”与“隐性债”。所谓“显性债”是指地方政府直接发行、直接负有偿还责任的“一般债”和“专项债”余额。据财政部数据，截至2022年底，全国地方债（一般债加专项债）余额为35.1万亿元，其中一般债余额为14.4万亿元，专项债余额为20.7万亿元。所谓“隐性债”是指地方融资平台（一般是从事地方基建投资的地方国有企业）所欠的“城投债”余额、对商业银行所欠的信贷余额和各种“非标”融资余额。这是由地方融资平台直接负有偿还责任的债务，但一旦“暴雷”，地方政府负有担保、救助责任，实质上具有间接偿还责任，故称为地方政府的“隐性债”。对于“隐性债”规模的计算。现在有些版本，据光大证券研究，截至2022年底，中国城投债余额为13.91万亿元。而地方融资平台所欠的商业银行信贷加上各种“非标”融资（如信托、资管、保理、部分融资租赁）总额，有人估算为56万亿元。根据我们自己在2021年的研究，截至2020年底，中国地方融资平台的城投债余额为19.14万亿元，所欠的商业银行贷款余额为21.35万亿元，两者相加为40.49万亿元。即使按我们这个对2020年底地方政府隐性债余额规模的保守估算，又假定2020年底至今该余额没有增加，则至2022年底，中国地方政府的显性债加隐性债的余额之和会达到75.59万亿元。这与社会上流传的“中国地方债（显性债加隐性债）现有规模为80万亿”的说法，也相差无几。
中国的2022年的GDP总额为121万亿元，按地方债总额为75.59万亿元的小口径，则中国地方政府的债务率也达到了62.5%，超过了国际警戒线。而且，这还未算入中国中央政府所欠的债务。这样巨大规模的地方债，光是每年的利息支付负担就是一笔巨大开支，就算把地方政府每年的土地出让金收入全部用来支付地方债的利息，也可能不够。更不必说隐性债会将地方财政风险与银行风险、金融市场风险相互交叉感染，其后果是相当严重的。
中国地方债规模之所以愈来愈大，这里有深刻的制度原因：
第一，地方融资平台以地方政府专项债为资本金，在承担地方政府所委托的地方基建项目的过程中，衍生出许多商业性投资项目，往往是一元钱的专项债资本金会生出几元钱的投资生意。这是由于，政府融资平台本身是商业机构，其有盈利目标。其从事的商业项目与具有公共品性质的基建项目混在一起，搭配融资，会加大融资平台融资规模。一旦发生投资风险，又可以以承担政府委托的基建项目为理由要求政府担保和救助，这里具有巨大的道德风险，正是这种道德风险又会进一步让地方融资平台的债务规模具有扩张倾向。尽管这几年中央政府下达许多文件加强对地方融资平台的分类管理，希望切割地方政府所委托的基建投资与融资平台自己“搭便车”所从事的一般性商业投资项目，但是在实际中缺乏实施机构和实施机制，收效甚微。
第二，在各种“公共与私人合伙”（PPP）项目中，从项目回收偿还的角度看，也存在着“搭便车”现象。据我们研究发现，截至2021年10月底，中国在库的PPP项目达到9081个，投资总规模达到14.16万亿元。但项目回收并不见好。大多数项目并不具备仅依靠使用费收回前期投资的盈利能力。这样一来，PPP项目就需要政府兜底。在全部的PPP项目里，需要政府付费或者由政府对可行性缺口进行补助的项目投资就占到PPP投资总额的90%。这就说明，目前的PPP项目，可能成为地方政府债务规模扩张的又一个根源。
第三，地方政府以地方债支持基建投资项目作为其拉动GDP增长的手段，这也是地方债规模居高不降的一个原因。我们通过研究发现，在中国，越是经济不发达的西部地区，其人均负担的地方债规模反而越高。至少从2016年至2019年，中国省级人均GDP与人均地方债负担之间的相关关系显著为负。这可能说明，越是在土地相对不稀缺的西部地区，其产业发展的机会少，其人均GDP水平越是低，地方政府就越是有动力通过以地方债为基础融资，来支持地方基建投资，从而拉动地方GDP的增长。但是，这样一种行为，就有可能引发“越贫困的地区，地方债负担越重”的怪圈，从而让地方债更加难以偿还。
因此，为了完善地方债的管理体系，制止地方债、尤其是地方隐性债的过分扩张，我们应该从制度上加以改进完善：
首先，应该切实切割接受地方政府委托从事公共基建项目的城投公司与从事商业性投资的企业，让政府委托的完成基建任务的国有城投公司只从国开行地方分行融资，地方政府发行的专项债资金可以只通过国开行地方机构贷款给这类专门从事地方基建项目的公司，这类公司所发行的城投债可以考虑通过国开行地方机构来代理发行，也可以设计让国开行系统成立专门系统监督专门承担地方政府基建项目的投资公司的金融债券的发行。由国开行地方机构专门监督这类专门从事地方公共基建项目的城投公司完成其基建任务，对于其债务规模严格加以控制和管理。这样考虑的目的是在地方政府与执行地方政府委托的基建项目的城投公司之间设立一个金融中介，专门监督承担公共投资的城投公司的债务行为。而另一方面，地方政府对从事其他投资业务的地方融资平台彻底断绝资金联系。
其次，地方政府要进一步清理地方融资平台投资项目和PPP项目，对于公共品属性不明显的投资项目，可以考虑卖掉一部分，回收的资金用来偿还地方债。甚至对于那些已经完成的城建项目，也可以考虑出卖有限期的经营权，以回收资金，偿还地方债。
再次，中央政府和金融监管机构应该切实加强对地方政府利用地方债为基础资金、以基建投资拉动GDP的项目可行性与效益进行科学评估，管控地方政府的投资冲动。对于贫困地区或者那些经济不发达地区的基建项目，要特别注意其项目资金的回收可能性和地方债的可偿还性。
平新乔
北京大学经济学院梓材讲席教授。2007年获得孙冶方经济科学奖，是北京市教学名师（2015年）。主要研究方向为：微观经济学及其应用，产业组织理论，财政学。在国企改革和混合所有制改革、中国财政与税收改革，产业结构转型和产业组织等领域，已在国内外学术刊物上已发表200余篇论文。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
责编：度量、雨禾、雨田
