2023年10月31日闭幕的中央金融工作会议指出，要加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展。会议强调指出，我国当前金融领域各种矛盾和问题相互交织相互影响，经济金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高，金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力仍然薄弱。会议指出要坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，以全面加强监管、防范化解风险为重点，坚持稳中求进工作总基调，统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，坚定不移走中国特色金融发展之路；要围绕重点领域和薄弱环节优化金融服务，及时处置中小金融机构风险。这些提法，为我国加强和创新金融监管、化解金融风险尤其是中小金融机构风险提供了理论和实践指南。
早在2023年5月18日，国家金融监督管理总局正式揭牌，标志着新一轮的金融监管体制改革正式拉开序幕。这次改革对金融监管框架进行了系统性重构，根据中共中央、国务院于2023年3月印发的《党和国家机构改革方案》，调整后的监管体系由中央金工委、央行、金监总局和证监会组成，形成了“一委一行一局一会”的新架构，银保监会正式退出历史舞台。针对机构改革的工作推进，银保监会公示了《2023年国家金融监督管理总局部门预算》，突出“中小银行改革化险”的工作任务，把防控金融风险放到更加重要的位置。作为中小银行的主要组成部分，农村中小银行面临新的金融监管框架下，如何稳妥推进改革化险工作、助力金融监管效能提升、服务乡村振兴的重大课题。
新金融监管框架解读：重构动机与基本特征
国务院此次机构改革的背后蕴含深意，一方面反映的是后疫情时代，世界格局加速演变、全球经济低迷的新要求。另一方面，反映的是金融监管效能亟待提升的迫切需要，突出表现为当前金融监管的央地分工模式已难以适应我国金融业高质量发展的要求。
以国家金融监督管理总局成立为标志的新金融监管框架重塑了“央地”关系，强化了金融监管的高效集权属性、上下一贯属性和逐步授权属性，分别从监管覆盖、监管协调和监管深度三个维度提升了监管效能，助力于构建防范和化解系统性金融风险的长效机制。
农村中小银行的发展现状
农村中小银行作为人民主权金融的核心组成部分，肩负着普惠性、盈利性和安全性的三重目标，是我国金融发展与变革的重要战场，也是影响金融风险与金融稳定的主要来源。在实现普惠性的目标上，农村中小银行凭借遍布全国的广泛网点，成为支农支小、服务地方实体经济的主力军。在实现盈利性的目标上，农村中小银行通过不断深化改革，彻底摆脱了资不抵债的局面，经营步入良性发展轨道。在实现安全性的目标上，农村中小银行频频出现暴雷事件，反映出在安全方面存在巨大隐患。由于历史原因以及内生脆弱性，农村中小银行的存量风险体量较大，且疫情冲击、政策变化等带来的增量风险也逐步显现。近几年来，严监管、去杠杆等政策导致利润空间收窄，带来经营管理压力；疫情后整体经济下行压力加大，银行资产质量持续承压；加上农村中小银行经营同质化严重，竞争日趋激烈，守住风险底线的压力加剧，农村中小银行的风险防控俨然成为防范与化解金融风险的重点和难点。
农村中小银行的主要风险及治理源头与要点
根据《新巴塞尔协议》中银行系统风险分类并结合中小银行的经营特点，当前农村中小银行存在的主要金融风险包括信用风险、操作风险、流动性风险和声誉风险，其中信用风险和操作风险水平较高，声誉风险亦在持续上升。同时，农村中小银行的风险负外部性极大，即使是个别机构的单一风险，也足以诱发其他风险的叠加和强化，造成“多米诺骨牌效应”，进而引发系统性的金融危机。
当前农村中小银行的风险根源在于外部监管的失效（包括中央和地方政府的监管缺陷）和公司治理的缺失。值得注意的是，多数农商行、村镇银行的公司治理受到地方政府的直接干预，这使得加强外部监管的效能成为当前风险治理工作的重中之重。因此，当下围绕中央和地方的监管效能提升入手，主抓外部监管环节，实际上是牵住了目前农村中小银行风险治理问题的牛鼻子。
监管框架重塑下“穿透式监管”与风险治理的新特点
新的金融监管框架强化了中央的集权程度、地方的监管深度以及央地的协调配合，从而整体提升了外部监管的有效性。而作为农村中小银行风险的主要治理根源，外部监管效能的提升将引发“穿透式监管”实现、风险治理重点转移、风险特征改变、潜藏风险隐患浮现四个方面的变化，为推进农村中小银行改革化险、构建防范化解系统性金融风险的长效机制指引了新方向。
农村中小银行风险防控的未来走向
未来要打赢防范化解农村中小银行金融风险的攻坚战，需要在新的金融监管框架指导下，从外部监管、内部治理和金融生态环境三个方面来进行提升。同时，未来伴随央地监管分权的相对空间进一步优化调整，还需要不断适时跟进并开展精准施策。
金融监管框架的重塑，归根结底是中央和地方监管分权空间的系统动态平衡。伴随未来增长方式的转变，央地关系将进一步由父爱主义转向地方自律，中央在承担相应责任的同时，将更加鼓励地方自主创新，强调以地方财政纪律为主来化解区域金融危机和债务危机。农村中小银行的风险治理也需要随之动态优化、分类施策、精准处置，真正打赢防范化解重大风险的攻坚战，实现农村中小银行的可持续高质量发展。
——原载《农村金融研究》
2023年第10期
王曙光
北京大学经济学院教授，博士生导师，北京大学产业与文化研究所常务副所长。主要研究领域为中国农村发展与扶贫、中国发展战略和国有企业改革等。王曙光教授先后获北京大学经济学学士、硕士和博士学位，留校任教至今。已出版经济学著作《维新中国：中华人民共和国经济史论》《中国经济》《中国扶贫》《中国农村》《中国论衡》《中国方略》《问道乡野》《普惠金融》《天下农本》等三十余部，发表经济学论文百余篇，并出版散文集《燕园拾尘》、《燕园困学》《燕园读人》《燕园论艺》以及中国哲学著作《论语心归》《老子心诠》等。
梁爽
北京大学经济学院2021级博士研究生。
供稿：金融学系
美编：初夏
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